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title: 'PA, l’eterno ritorno della riforma riscaldata'
author:
  name: Mario Seminerio
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date: '2022-02-18T10:30:00+01:00'
modified: '2022-02-25T15:54:58+01:00'
type: post
summary: 'A intervalli regolari, la politica annuncia la rivoluzione che porterà i cittadini nel paradiso del procedimento amministrativo. Ma le norme esistono già, da tempo'
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  - Contributi esterni
  - Italia
tags:
  - Normazione
  - Pubblica-amministrazione
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# PA, l’eterno ritorno della riforma riscaldata

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**di Luigi Oliveri**

Egregio Titolare,

che ne dice di riformare i procedimenti amministrativi senza prima realizzare una valutazione di impatto e fattibilità o realizzando riforme che già esistono? Su ***Il Sole 24 ore*** del 18 febbraio 2022 nell’intervista titolata “*Brunetta al Sole 24 Ore: «[Nel nuovo decreto sul Pnrr tempi dimezzati per la Pa](https://www.ilsole24ore.com/art/brunetta-nel-nuovo-decreto-pnrr-tempi-dimezzati-la-pa-AEXQufEB)*» si spiega come fare.

**Il sistema, tutto sommato, è semplice**. Utilizzare un po’ di demagogia quanto basta, per far precedere la riforma da una consultazione pubblica; prendere 600 procedimenti amministrativi da semplificare e lasciar pensare che siano tantissimi nell’universo della burocrazia costellato da galassie di iter e procedure; affermare di dimezzare la durata dei procedimenti prevista oggi dalla legge 241/1990; sottolineare che la PA deve comportarsi come i venditori di e-commerce, permettendo il tracciamento degli stati della pratica, e la ricetta è servita.

#### Tempi da tagliare in modo certo e sostenibile

**In effetti, Titolare, dimezzare i tempi dei procedimenti amministrativi è operazione semplicissima**. Basta agire sull’articolo 2, commi 2, 3 e 4 della legge 241/1990, che dettano tre tipiche durate degli iter burocratici: un termine generale di 30 giorni; un termine speciale previsto da specifiche norme di legge o regolamentari fino a 90 giorni riferito a particolari procedimenti; infine un termine “specialissimo” di 180 giorni quando la natura degli interessi pubblici tutelati e la particolare complessità del procedimento, tenendo conto della sostenibilità dei tempi sotto il profilo dell’organizzazione amministrativa, lo richiedono. Dividendo per due questi termini, il loro dimezzamento è cosa fatta.

Ovvio che se in una consultazione pubblica si chieda a cittadini ed imprese se preferiscano un termine di 30 giorni o di 30 secondi si preferisca la seconda ipotesi.

Tuttavia, i temi, per riforme davvero efficaci, **non sono la durata del procedimento** (come si è visto sopra, se si stabiliscono termini generali brevi, ma derogabili da miriadi di termini speciali più lunghi non si fa molta strada), quanto **la certezza dei tempi di conclusione** e, ovviamente, la **sostenibilità delle possibili abbreviazioni**.

**Partiamo da quest’ultima**. Quando oltre 30 anni fa si adottò la legge sul procedimento amministrativo, appunto la 241/1990, i termini dei procedimenti vennero fissati un po’ così, buttando una durata di 30 giorni, senza un’analisi preventiva.

**Simile termine per alcune amministrazioni e per particolari procedimenti può essere ampiamente congruo**; per altre amministrazioni, poco dotate di dipendenti (si pensi ai tantissimi comuni con meno di 5.000 abitanti e un numero di travet che si conta sulle dita di due e talvolta una mano) e di strumentazioni, irraggiungibile e non garantibile.

#### Un contratto di servizio con l’utenza 

Intervenire sui procedimenti e sulla loro durata richiederebbe **una filosofia del tutto diversa**: provare, certo, a fissare uno standard, ma determinarlo in base ad analisi di fattibilità ed adeguando lo standard alle tipologie di iter, di ente, di dotazione tecnica e di personale. Permettendo, poi, a ciascun ente di organizzarsi ed approvare, più che un regolamento, un **contratto di servizio con gli utenti**, col quale impegnarsi a concludere le pratiche entro un termine, che sia certo.

**Nell’intervista, il Ministro parla del rilancio del tema della produttività**: verificare che gli enti si attrezzino per rispettare gli standard delle tempistiche e gli impegni presi coi cittadini è una delle modalità più doverose e semplici di valutazione della qualità. A patto che qualcuno si prenda la briga di controllare davvero il rispetto degli impegni e di non attribuire il massimo dei premi se non siano rispettati standard o soglie considerate minime o ottimali.

Per questo genere di risultato, tuttavia, non basta e non serve una consultazione popolare: ci vuole uno studio serio, che coinvolga le varie tipologie di amministrazioni.

Soprattutto, occorre comprendere la vera necessità: non una durata breve o brevissima (che certo piacerebbe), quanto, si ripete, la **certezza**.

A cittadini ed imprese interessa soprattutto sapere **cosa succede se il termine non sia rispettato **e se sia possibile **ottenere il beneficio anche laddove l’amministrazione non si sia pronunciata.**

Di questo, Governo e Parlamento hanno dimostrato di essere consapevoli quando qualche mese fa hanno approvato uno dei tanti “decreti semplificazioni” che non semplificano molto, visto che ad essi continuano a susseguirne altri all’infinito.

#### Il silenzio-assenso di Kafka

**Si tratta dell’indimenticata [certificazione del silenzio assenso](https://phastidio.net/2021/05/24/semplificazioni-leco-del-silenzio-assenso/)**, un vero inno al dadaismo normativo introdotto dal d.l. 77/2021, il meccanismo perverso secondo il quale fermi restando gli effetti comunque intervenuti del silenzio assenso, e cioè la conclusione positiva del procedimento a vantaggio del richiedente, l’amministrazione rimasta silente deve comunque, su richiesta del privato, rilasciare, in via telematica, un’attestazione che il termine è decorso senza provvedimento espresso e che quindi la domanda è stata implicitamente accolta.

**Un silenzio assenso che diviene, quindi, un provvedimento espresso**, senza che vi sia nessun controllo sulla circostanza che la PA interessata e inerte risponda davvero e per tempo alla richiesta del privato di formare la certificazione. Tanto è vero che la riforma del 2021 aggiunge che decorsi inutilmente dieci giorni dalla richiesta dell’attestazione, essa è sostituita da un’autodichiarazione del cittadino, che proclama *sua sponte* l’avvenuto silenzio assenso. Il tutto, ovviamente, con un allungamento dei tempi parossistico ed incontrollabile.

È sperabile che l’ulteriore riforma non ripercorra simili modalità, i cui esiti risultano paradossali e di efficacia impalpabile.

#### Iter tracciabile come una spedizione

Un argomento sicuramente interessantissimo e condivisibile consiste nell’esigenza evidenziata dal Ministro di **tracciare gli iter**, come si fa con le spedizioni.

Idea ottima. Peccato che **non si tratti per nulla di un’innovazione**: sarebbe riformare ripetendo riforme già in essere e da parecchio tempo.

Risale a 10 anni fa, infatti, l’articolo 1, comma 30, della legge 190/2012, ai sensi del quale

> “Le amministrazioni, nel rispetto della disciplina del diritto di accesso ai documenti amministrativi di cui al capo V della legge 7 agosto 1990, n. 241, e successive modificazioni, in materia di procedimento amministrativo, **hanno l’obbligo di rendere accessibili in ogni momento agli interessati**, tramite strumenti di identificazione informatica di cui all’articolo 65, comma 1, del codice di cui al decreto legislativo 7 marzo 2005, n. 82, e successive modificazioni, **le informazioni relative ai provvedimenti e ai procedimenti amministrativi che li riguardano, ivi comprese quelle relative allo stato della procedura, ai relativi tempi e allo specifico ufficio competente in ogni singola fase**”.

**Dunque, è da un decennio che le amministrazioni avrebbero dovuto comportarsi come i vettori postali e gli operatori dell’e-commerce**. E il tracciamento delle pratiche, anche a fini di controllo interno e prevenzione della corruzione, è imposto da 9 anni, per effetto dell’articolo 9, comma 2, del dPR 62/2013:

> “La tracciabilità dei processi decisionali adottati dai dipendenti deve essere, in tutti i casi, garantita attraverso un adeguato supporto documentale, che consenta in ogni momento la replicabilità”.

#### Ripartire dalla digitalizzazione

**Inevitabile, Titolare, tornare, dunque, ai temi fondamentali per una riforma reale ed efficace della PA: la concreta ed effettiva digitalizzazione dei procedimenti**. Solo con essa è possibile attuare realmente quanto da moltissimi anni è già disposto dalle norme.

**Non occorrerebbe, allo scopo, nessuna consultazione, nessun intervento ennesimo sui termini, nessuna alchimia sul silenzio assenso**. Basterebbe istituire veri e seri controlli su come, con quali investimenti, con che modalità le amministrazioni analizzano i procedimenti, li digitalizzano, li gestiscono con applicativi on line accessibili dagli interessati mediante Spid o altri sistemi, allo scopo di negoziare, intervenire, tracciare, scambiarsi i dati.

**Un sistema simile eviterebbe gli arzigogoli del silenzio assenso certificato:** al cittadino, per dimostrare anche a terzi e soggetti privati la formazione del silenzio-assenso basterebbe scaricare il tracciamento della pratica, riportante la data dell’avvio e quella fissata per la scadenza.

**Sempre le riforme del 2021 hanno ulteriormente e meglio regolato la piattaforma delle notifiche digitali**, che si incastra perfettamente con le disposizioni vigenti da un decennio: ma, ancora, della sua attuazione non v’è traccia. E si sono dovuti aspettare anni ed anni perché venisse standardizzata e digitalizzata, ad esempio, la procedura telematica degli appalti.

#### Una nuova organizzazione “remotizzabile”

Un suggerimento per valutare le Pa e le loro performance? Verificare quanti e quali procedimenti sono digitalizzati e rispondenti alle norme indicate sopra.

Pensare di agire sulla PA continuando a sfornare leggi, regolamenti, linee guida, Faq, circolari, direttive, risoluzioni, tweet e commenti sulla stampa non conduce molto lontano.

**Come si nota, le norme essenziali esistono già**. Il passaggio è semplicemente attuarle, controllando che gli enti poi le rispettino e sanzionando chi si ostini ad utilizzare pergamena e penna d’oca, senza indicare termini certi.

**Come dice, Titolare?** Tutto questo andrebbe certamente ad incastrarsi con un nuovo sistema organizzativo che non potrebbe fare a meno della remotizzazione del lavoro?

Photo by [Susan Q Yin](https://unsplash.com/@syinq?utm_source=unsplash&utm_medium=referral&utm_content=creditCopyText) on [Unsplash](https://unsplash.com/s/photos/labyrinth?utm_source=unsplash&utm_medium=referral&utm_content=creditCopyText)

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