Spoils system, se la fedeltà diventa merito

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare,

in Italia esiste lo spoils system, cioè quel sistema che consente al Governo di cambiare i vertici massimi dei ministeri entro 90 giorni dalla fiducia al nuovo esecutivo, oltre alla possibilità di incaricare presidenti, direttori generali e componenti di consigli di amministrazione di enti pubblici economici, società a capitale pubblico, fondazioni pubbliche ed enti a nomina governativa.

La clamorosa scoperta dell’esistenza dello spoils system, Titolare, la si deve proprio in questi giorni al Partito Democratico. Infatti, gli esponenti del Pd, constatando che l’attuale Governo sta mettendo mano, entro i 90 giorni previsti dalla legge, ad una serie di incarichi di vertice, si sta molto adontando della circostanza che l’esecutivo stia per rimuovere molti alti dirigenti, allo scopo di sostituirli con altri, più vicini al “sentire politico” della maggioranza.

La scoperta dello spoils system

Deve trattarsi, Titolare, di una scoperta sconvolgente: in questi giorni, infatti, i media sono letteralmente intasati di notizie e commenti sull’attivazione dello spoils system, proprio come se nessuno prima ne avesse mai intuito o sospettato la vigenza e come se mai fosse stato applicato.

Però, come Ella insegna, Titolare, al di là della “narrazione” c’è sempre la realtà. Impietosamente, la realtà svela sempre i fatti come stanno, senza gli effetti fumogeni e distorsivi del racconto. E cercando i fatti si scopre agevolmente che lo spoils system è stato introdotto e regolato la prima volta da un Governo di centro-sinistra, composto da quegli uomini e quelle forze politiche che anni dopo avrebbero costituito il Pd, mediante il d.lgs 29/1993, la prima delle “grandi riforme” della PA che si inseguono, si modificano, si riformano ulteriormente, si contraddicono e si avviluppano, da 30 anni ormai.

Ma, la sublimazione dello spoils system si ebbe nel 1997, con le riforme Bassanini, esponente di spicco del Governo di centro-sinistra dell’epoca. E il centro-sinistra si è fatto da sempre notare per aver praticato in maniera piena e profondissima lo spoils system, ogni volta che abbia avuto spazi nel Governo (e in questi anni le volte non sono state né poche, né sempre sorrette da vittorie elettorali).

Dunque, lo stupore, il disorientamento, la disapprovazione per la circostanza che l’attuale Governo, attuando norme che esistono da decine di anni (esattamente come hanno fatto tutti gli esecutivi precedenti) paiono oggettivamente fuori luogo e fuori bersaglio.

Chi introduce, regola e pratica da sempre lo spoils system dovrebbe ben sapere che di spoils system ferisce, di spoils system perisce.

Per altro, proprio il Pd, tra il 2014 e il 2016, fece di tutto per estendere lo spoils system della dirigenza pubblica fino all’inverosimile, con la riforma Madia, il cui scopo consisteva platealmente nel permettere di allargare lo spoils system dall’insieme ristretto dei dirigenti pubblici di massimo vertice, a tutta la dirigenza, anche quella aventi compiti strettamente gestionali ed operativi.

Una riforma che, fortunatamente, non passò, ma rimasta “nel cuore” di molti: è molto ghiotta per la politica la possibilità di insediare nei vertici della pubblica amministrazione persone di “fiducia”.

Merito e machete

Titolare, venendo allora al vero “dunque” le questioni che si pongono, rispetto allo spoils system non riguardano certo falsi stupori dovuti al suo impiego, quanto, invece, i modi, i limiti e gli scopi di questo sistema.

Fingere di adontarsi perché un nuovo Governo modifica gli apparati di vertice non è di nessuna utilità. Porsi, invece, il problema del corretto esercizio dello spoils system è tutt’altra cosa.

Ed eccoci al punto: il Governo appena insediatosi, Titolare, in molte circostanze e perfino modificando le denominazioni di alcuni ministeri, insiste molto sul “merito”. Non è, però, esercizio troppo complicato constatare che “merito” non fa rima con “machete”, lo strumento evocato in maniera certamente provocatoria e colorita dal Ministro della Difesa per dare metodo e giustificazione all’ondata di spoils system che sta giungendo a riva.

Poniamoci, però, una domanda. È legittimo, lo spoils system? Ebbene, Titolare, come spesso accade nel complicatissimo ordinamento giuridico, la risposta è contemporaneamente sì e anche no e l’ha data la Corte costituzionale con una consolidato indirizzo espresso a partire dalle sentenze 103/2007 e 104/2007. Tale indirizzo, in estrema sintesi afferma: da un lato, non è costituzionalmente illegittimo il sistema che comporta la decadenza automatica delle massime cariche dirigenziali dello Stato (segretari generali, direttori generali, capi dipartimento, dei ministeri); dall’altro, invece, è costituzionalmente illegittimo precarizzare la dirigenza gestionale, più lontana dagli apparati politici, chiamata a gestire le attività sul piano tecnico.

Lo spoils system, Titolare, si giustifica con una certa difficoltà nel nostro ordinamento, perché l’articolo 98, comma 1, della Costituzione dispone che “I pubblici impiegati sono al servizio esclusivo della Nazione”: questo significa che tutto l’apparato pubblico, compresi i vertici, sono civil servant, al servizio appunto della Nazione, dunque di tutti, e non si una parte politica, dunque di un partito o di una maggioranza.

Spazi allo spoils system sono ammissibili se ben confinati e delineati. Purtroppo, questa specifica segmentazione dei confini di tale sistema nell’ordinamento non è così chiara.

La Consulta e il perimetro della “personale adesione”

La Consulta afferma che per i massimi vertici dirigenziali dello Stato il ricambio connesso all’alternarsi delle maggioranze espresse dalle elezioni è connaturato alla “personale adesione” che il singolo dirigente pubblico di vertice esprime all’indirizzo od orientamento politico del Governo. Di per sé, Titolare, la circostanza che incarichi delicatissimi come quelli dei vertici dirigenziali siano connessi alla “personale adesione” politica non può non destare un certo sgomento.

Tanto per capirsi, da quelle scrivanie passano decisioni fondamentali, come i decreti attuativi delle leggi, ma soprattutto i ricchissimi e delicatissimi dossier o fondi pubblici, come la gestione dei titoli, i rapporti finanziari e di rendicontazione con la Ue, le task force per il Pnrr. Si tratta di provvedimenti le cui ricadute non dovrebbero beneficiare una parte politica, bensì l’intera comunità. In quegli incarichi andrebbero insediate persone selezionate non per appartenenza politica o per aver espresso la personale adesione ad un disegno politico, ma per comprovate capacità.

È anche vero, tuttavia, che la dirigenza di primissima fascia dello Stato non si limita ad attuare le politiche e gli indirizzi espressi dal Parlamento con le leggi e dal Governo con le direttive ed i programmi attuativi, ma concorre direttamente alla formazione stessa di quegli indirizzi. In fondo, la differenza che intercorre tra un segretario generale di un ministero ed un sottosegretario consiste nella configurazione della carriera: dipendente della PA, il primo, carica elettorale e governativa il secondo, ma i poteri operativi spesso sono estremamente simili, salva ovviamente la possibilità di partecipare e votare in assise politiche.

Dunque, che possa esistere anche un comune sentire tra Governo e massima dirigenza, per brevità definibile come “rapporto di fiducia” può stare nelle cose.

Se, tuttavia, il metodo per incaricare la dirigenza ad ogni nuova elezione è il “machete” o la parola d’ordine “non fare prigionieri”, allora qualche problema si pone.

Il machete, di per sé, non può essere selettivo: è un brutale sistema di eliminazione della piantagione della giungla o delle foreste. Agire col machete significa partire dal dogma che sia solo il rapporto di fiducia, l’appartenenza, la “personale adesione” la guida per revoca ed affidamento degli incarichi.

Merito e fedeltà

Il che pone il problema dei problemi: appunto il “merito”, che nella PA significa capacità anche minima di basare le scelte, anche degli incarichi, in base non solo alle competenze potenziali ed effettive dimostrabili dai curriculum, ma anche alla valutazione dei risultati conseguiti.

Partire dal presupposto che “chi non è con me” non merita fiducia o è a prescindere a rischio di essere pregiudizialmente “contro di me” certo non aiuta la continuità amministrativa, né l’efficienza.

Per questo la Consulta nel suo indirizzo interpretativo pretende che la dirigenza di seconda fascia, non avente la funzione di concorrere alla formazione delle politiche, può essere soggetta a modifiche degli incarichi solo in base a stringenti cicli di valutazione, formati da attribuzione chiara di obiettivi, affidamento di strumenti gestionali, osservazione dell’operato, valutazione dei risultati.

Ma, questo ciclo in Italia è da sempre estremamente carente e formalistico e consente, dunque, di praticare lo spoils system anche al di là della ragionevolezza ed al di là dei limiti tracciati dalla Consulta.

Permette anche di ritenere che sia compito della dirigenza non dire mai “no” alla direttiva politica, anche se e quando essa sia manifestamente impraticabile, illegittima o controproducente, come se il dirigente avesse solo il compito di attuare indicazioni politiche a prescindere da qualsiasi valutazione di impatto, di efficienza, di economicità, di utilità pubblica.

Le cose, però, non stanno affatto così. Ogni azione gestionale deve lealmente attuare gli indirizzi politici, ma a condizione di rispettare le regole: è un dovere incombente su ogni dirigente, sia la sua nomina connessa all’espressione di una personale adesione politica o meno.

Che possa essere, quindi, il “machete” lo strumento da impugnare per attivare lo spoils system o, comunque, guidare alla fissazione degli incarichi dirigenziali è fortemente da dubitare, se non da escludere radicalmente.

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