Semplificazione normativa: continuerà ad essere un libro dei sogni

di Vitalba Azzollini

Le molteplici e variegate promesse pre-voto dei partiti politici sono state oggetto di esame da parte di diversi economisti: ne è emersa l’assenza di una seria valutazione dell’impatto delle proposte stesse in termini di sostenibilità per il bilancio dello Stato. Nel corso della campagna elettorale, gli aspiranti governanti hanno anche accennato a proposte destinate a incidere sul sistema normativo del Paese. Ma, pure in questo caso, i relativi impatti – al di là degli scenografici annunci – suscitano dubbi non poco rilevanti.

I commenti al riguardo si baseranno su alcune considerazioni svolte dalla Commissione parlamentare bicamerale per la semplificazione, a seguito dell’indagine conoscitiva conclusasi nel marzo 2014, nonché sui rapporti periodici con i quali il Comitato per la legislazione dà conto della qualità dei testi normativi sottoposti al suo vaglio.

Innanzitutto, il M5S ha predisposto un sito weba cui si possono iscrivere le persone per proporre le leggi da abolire. Di Maio ha spiegato che detto sito raccoglie le “segnalazioni e proposte dei cittadini”, così da “abolire 400 leggi già nei primi giorni di governo”. In particolare, ha detto: “Vogliamo arrivare al governo del Paese con una lista di migliaia di leggi da abolire e poi riordinare le restanti in codici specifici per materia tutte le leggi che esistono (…) in altri ordinamenti europei, come quello francese, è stato fatto”.

Le finalità del piano indicato paiono condivisibili: in Italia vi sono troppe leggi. Il Poligrafico dello Stato, a seguito della loro digitalizzazione, ne ha contate più di 110 mila in vigore, a livello statale. Ad esse è poi da aggiungere la normativa regionale nonché quella di rango inferiore, che serve a dare attuazione alle prescrizioni del legislatore. Quindi, apprezzabile è l’intenzione dei 5S di ridurre il numero delle disposizioni esistenti e “compattarle” in codici settoriali. È corretto anche il richiamo all’esperienza francese, considerato che “una buona parte della loro normazione è ora raccolta in 75 codici” (Cassese).

Sarebbe stato meglio che i 5S avessero fornito almeno una stima indicativa dei tempi di realizzazione, considerato che oltralpe la codificazione ha richiesto “poco più di un quarto di secolo” per essere conclusa. La proposta formulata è meritevole quanto a intenti, come detto, ma il metodo “taglia-leggi” suscita non poche perplessità. Se l’annuncio della sforbiciata alle leggi che risulteranno più sgradite, a seguito del sondaggio tra la cittadinanza, si traducesse in realtà, potrebbe forse sortire un effetto spettacolare, ma rischierebbe di fare danni e produrre maggiore confusione di quanta ve ne sia attualmente.

Infatti, il metodo descritto sembra non tenere conto della circostanza che molte norme nazionali sono correlate le une alle altre e che tale correlazione non è sempre armonica e coerente. Esse sono caratterizzate da un alto tasso di instabilità e soggette a continue modifiche; spesso le regole successive si sovrappongono a quelle precedenti senza abrogarle espressamente; i raccordi tra prescrizioni emanate nel corso del tempo sono talora carenti, dati anche gli intrecci tra fonti di livello differente. Considerato tutto questo, l’abrogazione di una certa disposizione, che non fosse accompagnata dai necessari coordinamenti nel complesso della costruzione normativa, produrrebbe la scomparsa di un tassello su cui poggiano rinvii e riferimenti testuali di disposizioni correlate, rendendo lo sgangherato edificio ancor più traballante. Con un’altra metafora, potrebbe dirsi che tranciare un certo gancio nella galassia dell’ordinamento lascerebbe sospese nel nulla le prescrizioni ad esso agganciate.

Ma non basta. Come accennato, i 5S prevedono il riordino in appositi codici settoriali delle disposizioni attualmente disperse in provvedimenti vari, dopo aver tagliato quelle sgradite.

Ma la sequenza temporale degli interventi previsti rende palese l’incongruenza dell’intero progetto: prima di tagliare, serve riordinare, e non viceversa. Infatti, la ricognizione di tutte le regole vigenti su un determinato argomento, sparse in testi diversi, e il loro riordino in un testo unitario è la necessaria e ineludibile premessa a un’opera tesa a recidere discipline sovrabbondanti. Solo dopo aver ricostruito il quadro normativo vigente, infatti, può procedersi con una certa ragionevolezza a sfoltire le regole superflue, contraddittorie, non più attuali o sproporzionalmente gravose. La conoscenza dell’insieme su cui intervenire è, quindi, essenziale per una semplificazione normativa che preluda a una semplificazione amministrativa.

Il progetto 5S è, dunque, viziato da un’inversione logica che ne inficia le fondamenta: perché eliminare articoli e leggi qua e là nell’ordinamento, da un lato, rende quest’ultimo ancor meno coerente, come visto; dall’altro, non concorre a sciogliere l’intricata matassa regolatoria da cui deriva la mole di obblighi cui sono tenuti cittadini e imprese ogni volta che interagiscono con la P.A.. Insomma, rimettere a un sondaggio un’attività delicata qual è l’intervento sul sistema normativo nazionale non pare un’idea sensata.

Se il progetto 5S non sembra preludere a risultati proficui, il tema della regolamentazione viene affrontato ancor più superficialmente da altri partiti. Nel programma del centro-destra si trova un generico richiamo alla “riorganizzazione della macchina dello Stato secondo il principio della pari dignità fra la Pubblica amministrazione e il cittadino”. C’è poi un altro cenno ove si parla di una “autocertificazione preventiva delle iniziative in ambito privato, ora sottoposte ad autorizzazione con verifica ispettiva al termine delle opere”. Si tratta di ciò che Berlusconi ha così spiegato: “chi deve costruire una casa o aprire un’attività commerciale non dovrà più aspettare anni per permessi e licenze. Dovrà dichiarare l’inizio dell’attività e assumersi la responsabilità di rispettare le leggi. Solo dopo verranno i controlli”.

Restano misteriose le modalità nelle quali una semplificazione amministrativa di tale portata possa essere realizzata in assenza di un preventivo disboscamento della stratificata e ramificata legislazione, come sopra spiegato. Lasciare ai privati il compito di districarsi nei labirinti delle regole vigenti, senza averle prima razionalizzate, ridotte e rese più chiare, appare un assurdo. Ciò continuerebbe a porre a carico di cittadini e imprese le onerose responsabilità giuridiche derivanti dall’interpretazione di una regolamentazione schizofrenica e a tenerne indenne chi la produce. Anche in questo caso, l’inversione logica del progetto è palese: solo dopo la definizione di un quadro di regole comprensibili ai destinatari potrebbe procedersi nel senso indicato, e non prima, o il cittadino resterebbe suddito comunque.

Quanto al PD, il relativo programma – come quello di altri – prevede alcuni punti talmente vaghi che, se tradotti in leggi, darebbero luogo alle c.d. “norme manifesto”, vale a dire contenitori di semplici intenti, la cui realizzazione è rimessa ad atti ulteriori. Sempre in tema di regolamentazione, ci si potrebbe aspettare che Renzi, pur non avendolo esplicitato nel programma, intenda attuare in concreto quanto era disposto nella riforma costituzionale bocciata dal referendum. I governanti-costituenti, infatti, volevano inserire nella Carta certi principi di buona regolazione già previsti da norme di rango inferiore, e attualmente ancora vigenti. Peccato che quegli stessi governanti, mentre proponevano la valorizzazione di detti principi mediante il recepimento nella nuova Costituzione, continuavano a violarli disinvoltamente con i propri atti normativi, come attestato nei pareri del citato Comitato per la legislazione. Del resto, la coerenza, se uno non ce l’ha non se la può dare, si potrebbe parafrasare: dunque, ci si può aspettare che tali principi vengano ancora disattesi.

In conclusione, anche dopo il voto il girone infernale della regolamentazione nazionale resterà uguale. E le proposte elettorali, per essere attuate, necessiteranno di nuove leggi che si aggiungeranno a quelle già esistenti, aggravando non solo il bilancio dello Stato, ma anche quello della legislazione: il pareggio resta un miraggio, in ogni senso.