Quale PA servirebbe per il vero “rilancio”

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare,

le tribolazioni per erogare i 600 euro alle partite Iva e le indennità della cassa integrazione in deroga hanno riportato per l’ennesima volta all’attenzione l’esigenza di semplificare i procedimenti amministrativi.

La strada da seguire, tuttavia, non deve essere quella percorsa con il cosiddetto decreto “rilancio” (d.l. 34/2020). Esso, in alcuni articoli si è infatti, come sempre nel passato, limitato a ritoccare strutture normative già esistenti, per altro creando il solito reticolo incomprensibile di richiami (si vada a leggere l’articolo 264, per comprendere cosa si intenda per norma criptica, involuta e oscura).

Semplificare è un’operazione che implica la riduzione del numero dei fattori di un enunciato o di un’espressione: [(52/(2+3))-3]*2, semplificato e risolto dà, semplicemente, 4.

Nessuna reale semplificazione si avrà mai, dunque, se non si riducono le componenti dei procedimenti amministrativi. È fin troppo evidente, quindi, che per semplificare tutto occorre decidere, tranne che introdurre nuove ed ulteriori regole rispetto alle moltissime norme di “semplificazione” esistenti.

Basti ricordare un solo esempio. Si tratta della “conferenza di servizio”, prevista dalla legge di disciplina del procedimento amministrativo (legge 241/1990) come sistema per ottenere in un un’unica sede l’acquisizione di decisioni e pareri di più amministrazioni variamente chiamate in causa su un unico procedimento. All’inizio, fino al 1997 l’articolo che regolava la conferenza di servizi era uno, l’articolo 14; nel 1997 furono aggiunti gli articoli 14-bis, 14-ter e 14-quater, che vennero modificati nel 2000, nel 2005, anno in cui si introdusse l’articolo 14-quinquies; nel 2009 si modificò l’articolo 14-ter, nuovamente ritoccato nel 2010, con l’articolo 14-quater e l’articolo 14; un’altra modifica all’articolo 14-quater la si ebbe nel 2012 e nel 2014, anno di modifica anche dell’articolo 14-ter; nel 2016 vennero modificati tutti gli articoli: 14, 14-bis, 14-ter, 14-quater e 14-quinquies e nel 2017 l’articolo 14.

Un istituto come la conferenza di servizi, quindi, nato per semplificare, è stato spaccato in 6 ed è stato continuamente modificato e rivisto. L’esatto opposto della semplificazione.

Per cambiare davvero strada, occorre cambiare radicalmente l’idea di pubblica amministrazione e delle sue funzioni. Da amministrazione che forma titoli abilitanti o autorizzativi a seguito di procedimenti su “istanza”, cui seguono l’istruttoria, la decisione e l’eventuale controllo formale, deve passare ad essere un’amministrazione che facilita la formazione privata dei medesimi titoli e che controlla non i requisiti formali (come spiega egregiamente Francesco Verbaro ne Il Sole 24 Ore del 21 maggio 2020 nell’articolo dal titolo “Nell’emergenza non c’è tempo per la burocrazia“), ma i risultati e l’efficacia dei titoli autorizzativi.

Nella citata legge 241/1990 esiste un modello (attualmente di complicatissima gestione): la dichiarazione di inizio attività o la segnalazione certificata di inizio attività. Si tratta di un sistema applicato per lo più all’avvio di attività produttive ed edilizie, che salta a piè pari i passaggi negli uffici amministrativi perché è il privato, eventualmente assistito da un tecnico abilitato nel campo operativo specifico (un ingegnere, ad esempio, per interventi edilizi) che elabora ed acquisisce i documenti necessari, assicurando il rispetto delle regole e comunicando alla PA che avvierà l’attività ad una certa data, assumendosi la responsabilità della correttezza del proprio operato. Dunque, il titolo abilitante o autorizzativo nemmeno viene costruito; si forma implicitamente grazie all’azione del privato.

A quel punto, la PA ha il compito di intervenire successivamente, a solo scopo di verificare che il beneficio “autocostruito” dal privato gli spetti davvero e che siano state realmente rispettate le norme regolatorie.

Basterebbe estendere (previa ampia semplificazione dell’operatività di questo istituto) il modello alla gran parte dei procedimenti amministrativi, per eliminare di colpo ogni procedura finalizzata a far formare dalla PA il provvedimento.

Il tutto richiederebbe anche un ripensamento delle responsabilità. Assegnare ai privati stessi la formazione dei titoli abilitanti o autorizzativi richiederebbe la loro individuazione, nel caso in cui questo comporti spesa pubblica, come agenti contabili, con connessa responsabilità erariale.

Per eliminare questo carico, si potrebbe incidere in due modalità, puntando di nuovo sull’azione della PA in fase di “costruzione” dei titoli abilitanti. La prima modalità potrebbe essere quella consultiva: i privati, mentre agiscono per giungere alla dichiarazione o segnalazione di inizio attività, debbono essere messi nella condizione di relazionarsi con gli uffici pubblici, chiedere loro una consulenza, da formalizzare in intese scritte, il rispetto delle quali deve portare all’esclusione, poi, nella fase dei controlli successivi, dalla responsabilità del privato. Se l’attività di impresa, il contributo o l’edificazione siano affette da vizi e difetti riconducibili ad errori imputabili alla consulenza, ne risponde la PA.

Un secondo sistema è già previsto dalla legge sul procedimento amministrativo, ma è da sempre utilizzato pochissimo. Si tratta degli accordi integrativi o sostitutivi del procedimento, previsti dall’articolo 11, attualmente solo a seguito della presentazione di osservazioni dei privati avverso le decisioni pubbliche.

Nell’ottica di una revisione realmente a 180 gradi delle funzioni della PA, gli accordi dovrebbero poter sempre sostituire sia i provvedimenti, sia anche (su scelta dei privati) l’autoformazione privatistica dei titoli (mediante dichiarazione di inizio attività): i contenuti autorizzativi o abilitanti dovrebbero poter essere negoziati tra le parti, entro un termine decadenziale molto preciso, in modo soprattutto da puntare alla qualità e al beneficio generale.

Tutto questo richiederebbe lo spostamento della gran parte dell’azione amministrativa verso le funzioni di verifica sostanziale successiva, invece che di controllo formale preventivo. Inutile il diluvio di norme sulla sicurezza del lavoro, se non ci sono sufficienti ispettori.

Proprio i casi del sostegno alle partite Iva o della cassa integrazione in deroga insegnano che laddove la PA disponga dei dati dei soggetti destinatari di sussidi o benefici, non può e non deve funzionare più il sistema della “domanda” volta ad ottenere, poi, l’erogazione. Occorre che il decisore politico computi con esattezza l’ammontare necessario ai sostegni, e lo eroghi direttamente (Inps e Agenzia delle entrate hanno tutti i dati necessari).

Ovviamente, il tutto richiede anche quegli investimenti in digitalizzazione, informatizzazione, creazione di piattaforme on line e archivi in cloud, app e sistemi di dialogo telematizzato fin qui mancati, che hanno creato tante difficoltà all’attivazione del lavoro agile. Ma, è chiaro che un sistema “smart” di gestione della PA è condizione per un reale cambiamento di rotta verso la semplificazione.

Quella suggerita da Luigi sarebbe una rivoluzione copernicana in un paese cocciutamente tolemaico. Dove il formalismo sostituisce la sostanza, a causa di profonda e storicamente radicata diffidenza tra cittadini e stato, e dove norme sempre più minuziose sono causa ed effetto di comportamenti elusivi basati sulla lettera della norma medesima, più che sul risultato sostanziale. In altri paesi la pubblica amministrazione ha spesso -appunto- il ruolo di “consulenza” dell’attività del privato, entro la cornice generale di ciò che la legge consente. Ma sarà mai possibile arrivare ad una simile inversione del procedimento amministrativo qui da noi, dove da sempre conta la correttezza formale, che tra l’altro permette di avere personale pubblico in media non particolarmente competente, non essendogli richieste funzioni di problem solving e di consulenza al privato. (MS)

Foto di Brett Hondow da Pixabay

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