Eliminare l’abuso d’ufficio? No, grazie

Servono invece limitazione dello spoils system e controlli preventivi

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare,

I quotidiani del 24 maggio 2019 riportano un’idea maturata nel corso del procedimento parlamentare per la conversione in legge del decreto “sblocca cantieri”: attribuire alla Corte dei conti la funzione del controllo preventivo sugli appalti. In particolare, sui lavori di importo compreso tra i 150.000 e il milione di euro (soglia che dovrebbe sostituire quella prevista dal decreto legge tra i 40.000 e i 200.000 per gli affidamenti semplificati senza gara a 10/15 ditte) e per gli appalti di importo superiore alla soglia comunitaria.

Non sappiamo se gli emendamenti finalizzati ad introdurre questo controllo della magistratura contabile andranno in porto. Possiamo, tuttavia, affermare, Titolare, che in Parlamento finalmente forse si sta iniziando a prendere atto che per arginare davvero la corruzione non basta la normativa anticorruzione, ma occorre ripristinare i controlli preventivi di legittimità adottati da enti terzi ed esterni rispetto a quelli che gestiscono gli appalti.

Sarebbe un notevole passo in avanti verso la reintroduzione di modalità davvero efficaci di garanzia dell’azione amministrativa. Anche se affidare i controlli preventivi alla magistratura contabile non appare la scelta migliore: non certo per l’autorevolezza e le professionalità estrema dei magistrati contabili, bensì perché la funzione di controllo è di natura amministrativa e non giurisdizionale. Una pronuncia di un organo della magistratura su un interpello in merito alla legittimità di una procedura di gara è sostanzialmente inappellabile: un ente non potrebbe attivare rimedi contro un atto di controllo ritenuto erroneo.

La soluzione migliore sarebbe, invece, istituire organi amministrativi specializzati nella funzione di controllo, soggetti alle direttive della Corte dei conti (o dell’Anac?), i cui atti siano comunque ricorribili al Tar o, perché no, in sezioni speciali della stessa Corte dei conti.

Al di là, comunque, dei meccanismi del controllo preventivo, dopo oltre un quarto di secolo è palese la necessità di rivedere uno tra i più clamorosi errori delle riforme degli anni ’90: l’eliminazione dei controlli.

Ma, caro Titolare, come è facile capire, questo da solo non basta. Accanto alla necessità del rilancio dei controlli preventivi occorre un’altra presa di coscienza: occorre abolire per sempre lo spoils system e guardarsi bene dal cancellare del tutto l’abuso d’ufficio. Vediamo di capire perché.

La reintroduzione dei controlli per gli appalti (ma, sarebbe meglio estenderli almeno a tutte le materie “sensibili” indicate dalla legge anticorruzione: assunzioni, erogazioni di contributi pubblici e concessioni amministrative) viene presa in considerazione come strumento per superare la “paura da danno erariale” che, si suppone, fa da deterrente ai funzionari pubblici che, avvinti da questo timor panico, non firmano e tengono bloccati gli appalti.

Questa analisi, tuttavia, appare fin troppo grezza e finalizzata a cercare un facile capro espiatorio. Le cose sono abbastanza più complicate. Lo dovrebbero insegnare i recentissimi fatti della sanità in Umbria e la nuova Tangentopoli in Lombardia: la corruzione è effetto di un intreccio micidiale di interessi di imprenditori, politici e manager pubblici o dirigenti e funzionari incaricati da questi.

Un appalto o un concorso possono essere truccati a condizione che vi sia il necessario apporto di dirigenti o funzionari pubblici: infatti, l’ordinamento giuridico vigente assegna a questi il compito materiale di adottare i bandi di gara e gestire le procedure. Perché il male della corruzione entri in circolazione nel corpo della PA, è necessario che l’accordo corruttivo coinvolga direttamente anche i funzionari pubblici.

Le modalità per ottenere questo necessario effetto, caro Titolare, sono almeno due ed entrambe sono favorite dall’insensato spoils system operante. La prima: grazie ai poteri enormi e sostanzialmente arbitrari assegnati dalla legge agli organi politici (in particolare quando si tratta di incarichi dirigenziali a tempo determinato “fiduciari”), questi hanno possibilità amplissime di affidarsi a manager o dirigenti di comprovata fedeltà non alla Nazione, come imporrebbe l’articolo 98 della Costituzione, ma al “progetto politico”, o, nei casi patologici, “progetto corruttivo”, che, quindi, viene sostenuto e favorito, a fronte, ovviamente, dell’incarico ottenuto, anche a costo di pagare al politico che lo ha consentito una sorta di “decima”, come tangibile gratitudine, ma soprattutto auto da fé di impronta chiaramente feudale.

Il secondo strumento, meno diretto e più raffinato, è la pressione che può giungere fino al ricatto: quella parte di manager e dirigenti non incaricata per “appartenenza”, viene agevolmente assoggettata ad una pressione enorme, perché commetta atti comunque funzionali a progetti illeciti o, comunque, chiuda gli occhi e si volti dall’altra parte. Pena la revoca dell’incarico, il mobbing, la vita impossibile.

Ne è recentissima testimonianza la sentenza della Cassazione, Sesta Sezione Penale 23 maggio 2019, n. 22871. Si tratta della condanna nei confronti di un sindaco che ha vessato il vertice della polizia municipale, privandolo dell’incarico e della relativa retribuzione e sottoponendolo al suo vice, per ragioni ritorsive: infatti, il funzionario integerrimo ha denunciato alla Corte dei conti illiceità commesse da agenti della Polizia Municipale e collaborato lealmente con le indagini, mentre quel sindaco avrebbe voluto che si coprisse l’accaduto, giungendo a condizionare espressamente il rinnovo dell’incarico a quel funzionario proprio all’insabbiamento delle indagini.

Un caso esemplificativo delle enormi pressioni che quotidianamente tantissimi degli oltre 8.100 sindaci rivolgono ai segretari comunali ed a dirigenti o funzionari, rendendo difficilissimo gestire l’azione amministrativa con efficienza ed imparzialità.

La sentenza evidenzia, per altro, che persino la normativa anticorruzione, purtroppo concepita senza tenere conto fino in fondo delle potenzialità di utilizzo distorto sottostanti, può essere adoperata per queste pressioni: infatti, il provvedimento del sindaco per revocare l’incarico a quel funzionario è stato adottato anche per ragioni legate alla “rotazione” in applicazione (nel caso di specie fittizia) della normativa anticorruzione.

Ora, per quale reato è stato condannato quel sindaco, Titolare? Ma è chiaro: per abuso d’ufficio. È un reato che può fungere da deterrente nei confronti di questi comportamenti vessatori e ricattatori, troppo spesso e troppo largamente utilizzati dai sindaci e, comunque, dalla politica, per indurre i funzionari a violare le leggi e accettare la corruzione.

La paura della firma, di per sé non esiste: i problemi a firmare discendono, evidentemente, da valutazioni di possibili illegittimità connesse agli appalti. Nel sistema sotto soglia, ove possono essere scelte discrezionalmente per i lavori 10 o 15 ditte da invitare, è fin troppo semplice immaginare che congreghe corruttive abbiano tutto l’interesse a piazzare gli uomini disposti ad invitare i cartelli “amici” o a ricattare e fare pressioni sui funzionari, pur non “di fiducia”, perché comunque non impediscano la realizzazione dei disegni corruttivi. È in questi casi che nascono contrasti operativi e impedimenti alla firma; è in questi casi che intervengono improvvise revoche di incarichi, rotazioni e nomine “esterne di fiducia”.

Se si eliminasse l’abuso d’ufficio verrebbe tolto un possibile argine contro questo modo di agire; molto più diffuso, purtroppo, della sparuta sentenza citata. Ma, se ai controlli preventivi si accompagnasse l’eliminazione del potere enorme di incaricare i vertici amministrativi, verrebbe quasi del tutto estirpata una letale modalità per favorire la corruzione: il controllo degli uomini che gestiscono le procedure.

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