Riforma Madia: il verso cambia ma la direzione è giusta?

di Vitalba Azzollini

Egregio Titolare, talora questo sito ospita Luigi Oliveri, stimato esperto di Pubblica Amministrazione e dintorni. A seguito della lettura dei suoi numerosi scritti sul tema, reputo opportuno fare il punto su una parte della c.d. riforma Madia (l. n. 124/2015) non ancora attuata. Questo mio intento è altresì motivato dalla circostanza che, di recente, il Consiglio di Stato ha avanzato sostanziosi rilievi sui decreti attuativi della riforma stessa finora elaborati. Utile può, dunque, risultare qualche osservazione sulla legge che ne è alla fonte

Nel presentare la riforma, il ministro ha fatto spesso riferimento ai c.d. furbetti del cartellino, le cui colpe sono di certo gravi e indubbie. Troppo facile sarebbe, tuttavia, imputare loro l’esclusiva responsabilità dell’inefficienza della P.A.: bisogna andare oltre e verificare cosa inceppi i meccanismi di una P.A. dai molti ingranaggi. Perché ogni “componente” funzioni in maniera corretta ed efficace, serve arginare l’incidenza di ingerenze politiche atte a indurre condizionamenti (v. Corte Costituzionale); definire obiettivi operativi e criteri di misurazione dei risultati; valorizzare la responsabilità individuale in relazione agli scopi perseguiti mediante incentivi idonei e sanzioni certe; consentire il “controllo sociale” sulle attività dei pubblici uffici.

La riforma Madia non sembra tenere in particolare considerazione i temi indicati. Innanzitutto, anziché limitare l’influenza della politica sulla P.A., essa ne incrementa la portata. Se nel 2014 (d.l. n. 90) la percentuale dei dirigenti cooptati dall’esterno (quindi, dalla politica) a tempo determinato, senza concorso, era stata elevata fino al 30% della dotazione organica negli enti locali (dal 5% precedente), la legge delega prevede un sistema di condizionamento forse meno evidente, ma più rilevante. I dirigenti, suddivisi in tre ruoli unici (statale, regionale e locale), non hanno più il diritto all’incarico, come in precedenza: allo scadere di quello in corso concorrono per i posti vacanti; le loro competenze sono valutate da tre commissioni indipendenti – una delle quali incardinata presso il Dipartimento della Funzione Pubblica, dunque in una situazione di dubbia autonomia – che designano una rosa di candidati; fra questi l’organo politico sceglie discrezionalmente, senza obbligo di motivazione, a chi assegnare il posto, collocando gli altri in disponibilità – “tra color che son sospesi” – teoricamente ad libitum (con parte della retribuzione).

Il sistema descritto, astrattamente teso a favorire una competitività in base a merito ed esperienza nel “mercato unico” dei dirigenti, si rivela in concreto l’esatto opposto: può non essere assegnatario di incarico, pur se capace, chi sia sgradito al vertice cui spetta la scelta. Appare palese come ciò incentivi non l’efficienza, bensì la compiacenza verso il potere decidente. Il rischio conseguente è che l’attività amministrativa venga svolta non in modo imparziale, in aderenza al dettato costituzionale, ma in conformità ai “desiderata” del politico che conferisce gli incarichi vacanti. Scarso peso è stato, quindi, attribuito alle osservazioni della Corte dei Conti, secondo cui il ruolo unico dei dirigenti – “già sperimentato con esiti non del tutto positivi nel nostro ordinamento” – e molti altri elementi della riforma “potrebbero in concreto limitare l’autonomia dei dirigenti”.

Il buon funzionamento della P.A. necessita di un sistema di incentivi basato sulla misurabilità dell’efficienza in relazione a chiari obiettivi prestabiliti. Al riguardo, la legge Madia contiene una delega oltremodo generica alla “semplificazione delle norme in materia di valutazione dei dipendenti pubblici, di riconoscimento del merito e di premialità”. Importante è il richiamo ai “risultati raggiunti dall’organizzazione e (…) dai singoli dipendenti”, perché rende oggetto di giudizio il lavoro non solo del singolo individuo, ma dell’ente pubblico nel suo complesso; pure apprezzabile è il riferimento al “livello di efficienza e qualità” delle attività delle amministrazioni e agli “impatti da queste prodotti”, per verificare se e quanto sia soddisfatta l’utenza. Tuttavia, l’effettività di tali previsioni, data la vaghezza, è rimessa all’attuazione del legislatore delegato e, poi, alla concreta implementazione dei singoli enti: pertanto – al di là dei proclami – un sistema adeguato di accertamento e stima dei risultati, nonché di meccanismi premianti e penalizzanti, resta ancora una sfida per questa riforma della P.A., così come lo è stata (inutilmente) per quelle precedenti.

Inoltre, il principio della responsabilità individuale, essenziale in ogni struttura, sembra distorto dalla riforma in esame, in particolare, con la previsione della “esclusiva imputabilità ai dirigenti della responsabilità per l’attività gestionale”: il dubbio è che si intenda sancire la totale impunità per i politici anche quando siano compartecipi della decisione amministrativa fonte di danno, ampliando all’infinito la specifica esimente per essi già disposta. Se così fosse, i dirigenti potrebbero trovarsi tra l’incudine di dover eseguire atti sostanzialmente decisi dall’organo politico, dei quali sarebbero gli unici a dover rispondere, e il martello di non vedersi assegnati incarichi futuri da parte dell’organo stesso, secondo il “metodo” sopra esposto, per non essersi conformati alle sue direttive.

Sempre in tema di responsabilità, uno dei decreti attuativi già elaborati rende più spedito il licenziamento del pubblico dipendente, già possibile in passato per assenteismo o altre mancanze, ed estende la rimozione dei dirigenti, anch’essa già prevista, al caso di mancato avvio del procedimento di licenziamento del dipendente. Tuttavia, considerato che lo strumento sanzionatorio in discorso – reclamizzato dal ministro – è stato finora poco utilizzato, ancorché esistente da tempo, ci si chiede quali fattori potrebbero indurre adesso ad attivarlo più che nel passato, peraltro in un sistema in cui la compiacenza alla politica sembra pesare più dell’efficienza, come visto. Se la leva consiste nell’effetto deterrente della “norma etica” (un’aberrazione, giuridicamente) – qual è stata definita da Madia – ancor più dubbi si nutrono circa i risultati. Sul tema del controllo sociale, poi, si resta in attesa delle modifiche al Foia nazionale, una “farsa” nel testo predisposto.

Infine, la riforma mostra di non valorizzare la scuola per dirigenti pubblici della P.A. (S.N.A.). Da un lato, il reclutamento per il suo tramite solo del 50% dei posti disponibili, dall’altro, il mancato riconoscimento del percorso formativo compiuto da coloro i quali accedano alla dirigenza tramite corso-concorso, depotenzia l’importanza di uno specifico addestramento. La rivalutazione della S.N.A. potrebbe, peraltro, migliorare presso la collettività la “reputazione” della P.A..

In conclusione: se pure il verso cambia, la direzione è quella giusta? L’impatto delle nuove regole è stato idoneamente analizzato? i decreti delegati ancora mancanti saranno promossi dal Consiglio di Stato, data la sorte di quelli precedenti?

La realtà presenterà il conto in ogni caso, come lei, egregio Titolare, suole spesso rammentare.

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Vitalba Azzollini, giurista, lavora in un’autorità di vigilanza (esprime opinioni a titolo esclusivamente personale). E’ autrice di paper e articoli in materia giuridica.