Decreto sicurezza: i sindaci rispettino il principio di legalità

di Luigi Oliveri

La disgregazione del Paese assume tante forme. Ormai da anni un “classico” elemento di questo fenomeno è costituito dai sindaci che in modi più o meno clamorosi si arrogano poteri dei quali non dispongono, per fini condivisibili o meno, commendevoli o no.

Di recente abbiamo visto alcuni casi clamorosi: il “modello Riace”, mandato avanti dal sindaco Lucano con apprezzabili risultati di integrazione sociale ma a costo di illegittimità commesse nella combinazione di matrimoni e di assegnazioni di appalti a cooperative del posto, senza gara. Oppure, la delibera del comune di Lodi che aveva condizionato le agevolazioni dei bimbi delle scuole elementari all’acquisizione dai Paesi di origine di documenti a comprova della loro situazione economica.

Esempi, questi, finiti all’attenzione della magistratura, sia amministrativa, sia civile, sia penale, con esiti in alcuni casi ancora da definire, anche se un risultato è molto chiaro: l’esasperazione della tendenza al “diritto fai da te” di molti, troppi sindaci, che si ritengono alla stregua di capi di enti indipendenti e in grado, quindi, di produrre norme, regole e comportamenti anche in contrasto con le norme di legge.

È esattamente il caso che si ripropone ora, con l’idea del sindaco di Palermo di “disapplicare” il decreto sicurezza, fondando l’iniziativa sulla base dei diritti costituzionali da garantire a tutti coloro che vivono nel nostro Paese.

Sul piano strettamente giuridico, muovere rilevanti dubbi di legittimità costituzionale del decreto sicurezza ha un serio fondamento.

Ricostruiamo, prima, i fatti. Il d.l. 113/2018, convertito nella legge 132/2018, ha da un lato abrogato le norme che consentivano al richiedente protezione internazionale ospitato nei centri di accoglienza di iscriversi nell’anagrafe della popolazione residente; dall’altro lato stabilisce che il permesso di soggiorno rilasciato ai richiedenti asilo “non costituisce titolo per l’iscrizione anagrafica ai sensi del decreto del Presidente della Repubblica 30 maggio 1989, n. 223 e dell’art. 6, comma 7, del decreto legislativo 25 luglio 1998, n. 286”.

Bisogna ricordare che nel nostro ordinamento, la residenza è considerata un diritto/dovere. Il diritto trova fondamento nell’articolo 16 della Costituzione, ai sensi del quale

Ogni cittadino può circolare e soggiornare liberamente in qualsiasi parte del territorio nazionale, salvo le limitazioni che la legge stabilisce in via generale per motivi di sanità o di sicurezza. Nessuna restrizione può essere determinata da ragioni politiche. Ogni cittadino è libero di uscire dal territorio della Repubblica e di rientrarvi, salvo gli obblighi di legge

Il dovere è imposto dall’articolo 2, comma 1, della legge 1228/1954:

È fatto obbligo ad ognuno di chiedere per sé e per le persone sulle quali esercita la patria potestà o la tutela, la iscrizione nell’anagrafe del comune di dimora abituale

È, dunque, ragionevole dubitare della legittimità costituzionale di una legge che di fatto elimina un diritto costituzionalmente definito e rafforzato in un obbligo richiesto dalla legge, giustificato dall’evidente necessità che uno Stato abbia piena cognizione di chi sono le persone che soggiornino nel proprio territorio, per ragioni di sicurezza, fiscali e di definizione dei potenziali utenti dei vari servizi.

Detto questo, tuttavia, per un comune, ente che non dispone di poteri legislativi ma svolge funzioni amministrative, vige il principio di legalità: i provvedimenti dei comuni debbono rispettare sempre le leggi. Anche laddove vi sia da dubitare della loro costituzionalità.

Non spetta ai comuni il sindacato sulla legittimità costituzionale delle leggi, che la Costituzione rimette esclusivamente alla Corte costituzionale.

Rispettare la Costituzione significa non solo evidenziare possibili elementi di contraddizione di leggi con essa, ma anche evitare di adottare comportamenti e decisioni che contrastino con le norme. Va benissimo che il sindaco di Palermo ed altri sindaci promuovano nelle sedi e con le modalità opportune questioni di legittimità costituzionale del decreto sicurezza. Ma essi non dispongono in alcun modo del potere di sospendere o disapplicare tale decreto.

Peraltro, si deve considerare che iniziative di questa natura mettono in estrema difficoltà gli apparati tecnici. Sono, infatti, i funzionari e non i sindaci ad effettuare le iscrizioni anagrafiche, nel caso di specie. Un ordine o un provvedimento del comune volto a disapplicare una norma, dovrebbe essere considerato dalle strutture amministrative (uffici preposti e segretario comunale) esso stesso come illegittimo e da disapplicare.

Si crea, quindi, una conflittualità estrema tra comuni, Stato, poteri e competenze anche all’interno degli stessi enti, che sortisce il solo effetto di accentuare la disgregazione e l’incertezza. Perché per molti cittadini quanto indicato da Leoluca Orlando appare di “buon senso”; ma l’amministrazione non si fonda sul “buon senso” ma su regole, la cui formazione la Costituzione assegna al parlamento, competente a legiferare.

In fondo, Orlando agendo come si propone, finisce per adottare atteggiamenti di molti sindaci leghisti della prima ora, quando cercavano di disapplicare norme poco gradite, dando vita, nella seconda metà degli anni ’90 del secolo scorso, ad un contenzioso amministrativo sulla legittimità degli atti particolarmente vasto e delicato.

Il Governo intende avviare una revisione dell’ordinamento degli enti locali. Forse, sarebbe l’occasione per precisare ancor meglio i poteri ed i limiti dei comuni e dei sindaci, che da troppo tempo si sono travestiti da “sceriffi” o capi di enti dotati di autonomia normativa pari ordinata allo Stato.

Simmetricamente, è giusto ricordare che il Viminale nei mesi ed anni passati non ha assunto alcuna iniziativa nei confronti di moltissimi sindaci del nord, che hanno indotto gli uffici demografici a negare la residenza a tanti richiedenti asilo, creando poi problemi rilevanti per la resa dei servizi sociali, di assistenza e del lavoro. Come andrebbero inquadrati e precisati i poteri dei sindaci, allo stesso tempo anche gli organi del Governo, come le Prefetture, dovrebbero intensificare la funzione di controllo e verifica dell’unitarietà dell’ordinamento. La scelta compiuta nel 1997 dalle riforme Bassanini di assoggettare i segretari comunali allo spoils system dei sindaci non ha certo giovato alla tenuta d’insieme.

C’è, comunque, da osservare che se l’impianto del decreto sicurezza non pare molto sicuro dal punto di vista della legittimità costituzionale, la negazione della residenza ai richiedenti protezione internazionale ivi prevista non dovrebbe comportare la conseguenza di non rendere loro i servizi indispensabili. Il decreto, infatti, dispone che

L’accesso ai servizi previsti dal presente decreto e a quelli comunque erogati sul territorio ai sensi delle norme vigenti è assicurato nel luogo di domicilio.

Dunque, per i richiedenti asilo, il domicilio acquisito nei centri di accoglienza è l’elemento che consente di fruire dell’assistenza sociale e sanitaria.

Resta il problema del lavoro. Il d.lgs 150/2015, infatti, subordina la registrazione dei lavoratori nelle liste dei disoccupati all’acquisizione della residenza. L’inserimento nelle liste non è necessario per lavorare ma lo è, invece, ad esempio, per avviare a tirocini, misura molto utilizzata dalle cooperative ed associazioni che si occupano dell’accoglienza, per agevolare l’inserimento sociale dei richiedenti asilo.

Il decreto, visto che assegna al domicilio la condizione per avvalersi dei “servizi del territorio”, pare derogare implicitamente al requisito della residenza per i richiedenti asilo, consentendo quindi loro di poter essere inseriti nelle liste di disoccupazione. Ma sarebbe un nodo da sciogliere, che fin qui né il Ministero dell’interno, né il Ministero del lavoro hanno affrontato.

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