Tra emergenza sanitaria ed emergenza del diritto

Nell'emergenza sanitaria, la produzione di norme si è sin qui mostrata confusa ed incerta anche sul piano della letteralità, purtroppo in linea con la tradizione italiana

di Vitalba Azzollini

L’emergenza causata dal Coronavirus impone di svolgere alcune considerazioni in tema di regolamentazione. Il quadro normativo è oltremodo complesso, tra decreti-legge, decreti del presidente del Consiglio dei Ministri e provvedimenti attuativi di rango diverso che si sono affastellati nell’arco di pochi giorni. (*)

Sin dall’inizio è stata palese l’assenza di una strategia precisa: in particolare, la mancata definizione di criteri decisionali da parte dell’Esecutivo. In altri termini, non è stato chiaro se le decisioni del governo fossero adottate ponendo la tutela della salute al primo posto ovvero provando anche a salvaguardare l’economia, con un difficile equilibrismo teso a contenere – oltre al virus – anche l’impatto della crisi. In un primo momento, la scarsa comprensibilità della direzione intrapresa è stata imputata al fatto che non fosse prevedibile con esattezza quale sarebbe stato l’andamento della diffusione del Coronavirus e come le misure messe in campo avrebbero funzionato.

Ma le perplessità sull’azione dell’Esecutivo sono rimaste anche quando si è resa evidente la capacità di propagazione del contagio e, quindi, la necessità di misure chiare e stringenti: invece, con il provvedimento adottato dal Presidente del Consiglio nella giornata dell’8 marzo, esteso a tutto il territorio nazionale il giorno seguente (con altre regole in aggiunta), sono state addirittura attenuate in alcune zone (ex rosse) le misure più rigide previste in precedenza.

Infatti, in tutta Italia, il “divieto assoluto di mobilità” c’è solo per i soggetti in quarantena o risultati positivi al virus. Per tutti gli altri non si prescrive un “divieto”, ma si dice di “evitare ogni spostamento”, salvo quelli “motivati da comprovate esigenze lavorative o situazioni di necessità ovvero (…) per motivi di salute”: una autocertificazione, in caso di controllo, deve attestare i motivi per cui ci si muove. C’è poi una terza categoria di soggetti contemplati dal decreto del Presidente del Consiglio: quelli con una infezione respiratoria e febbre superiore a 37,5° C, ai quali si raccomanda “fortemente” di rimanere nel proprio domicilio.

Dunque, sono individuate tre ipotesi diverse, con disposizioni aventi contenuto e forza giuridica differenti – divieto, evitare spostamenti, forte raccomandazione – ma c’è un’unica sanzione penale che le assiste. Infatti, “salvo che il fatto costituisca più grave reato”, il mancato rispetto di quanto previsto dal decreto “è punito ai sensi dell’articolo 650 del codice penale” (quindi, è punito “chiunque non osserva un provvedimento legalmente dato dall’Autorità per ragione di giustizia o di sicurezza pubblica, o d’ordine pubblico o d’igiene”). E il “più grave reato” citato dalla norma potrebbe essere, ad esempio, quello previsto dall’art. 438 (Epidemia) o dall’art. 452 (Delitti colposi contro la salute pubblica) del codice penale. 

Quali considerazioni possono farsi? Innanzitutto, a partire dal 23 febbraio scorso c’è stata una sequenza di provvedimenti dei quali è stato difficile tenere il conto e seguire la logica: ciò può aver ingenerato confusione nei destinatari. Nella giornata dell’8 marzo, in particolare, un profluvio di atti – anche volti a tradurre operativamente le disposizioni del governo – ha creato un ingorgo informativo e normativo che pure soggetti con responsabilità decisionali (ad esempio, preposti a dare indicazioni ai dipendenti di strutture pubbliche e private), oltre ai comuni cittadini, hanno avuto difficoltà a districare. E non è tutto.

A fronte di disposizioni che contengono inviti e raccomandazioni, con generiche deroghe da autocertificare, è difficile implementare controlli rigorosi e, quindi, procedere poi all’applicazione delle sanzioni previste. Peraltro, non è chiaro come potranno farsi verifiche idonee ed efficaci su numeri ingenti di moduli di autocertificazione e, in alcuni casi, come potrà essere verificata la loro rispondenza al vero (anche se il ministro della Pubblica Amministrazione è arrivata a dire che basterebbe “mostrare il tesserino”, suscitando perplessità di non poco conto): questo è un problema, considerato che pure per dichiarazioni non veritiere sono previste sanzioni penali.

A ciò si aggiunga che le norme sugli spostamenti sono ambigue, come dimostra il fatto che qualcuno non ha ancora chiaro che l’autocertificazione serve per qualunque movimento, e non solo da un comune all’altro, al fine di comprovarne la “necessità”. In altri termini, ora il territorio è unico e non ci si può spostare, salvo che per i motivi indicati.

A ciò si aggiunga una rilevante distorsione giuridica, sopra accennata. Alcune norme dei Dpcm (hard law), pur provviste di sanzioni penali, non vietano, ma danno indicazioni di comportamento come se fossero linee guida (soft law). In altre parole, prescrizioni che dovrebbero essere tassative e cogenti, sono rivolte ai destinatari in termini di invito o raccomandazione. Qualcuno ha affermato che l’importante è “spaventare” i cittadini con norme e pene – nonostante le eccezioni da auto-attestare – per indurli a stare in casa.

Ma ciò comporta conseguenze che ora si traducono in confusione, ma che produrranno confusione anche quando il momento di emergenza sarà passato: confondere i confini tra norme prescrittive con sanzioni e meri inviti o raccomandazioni, provvisti delle medesime sanzioni, determina un’incertezza del diritto che si sconterà anche in appresso. Forse il governo non ha voluto imporre divieti il cui rispetto sapeva ex ante di non avere la capacità di controllare. O forse, come già detto, ha solo voluto compiere il difficile tentativo di conciliare la tutela della salute e quella dell’economia, senza tutelare davvero né l’una né l’altra.

In conclusione, la sintesi della situazione attuale: un numero ingente di provvedimenti, di rango primario e attuativi; disposizioni di legge che operano come mere linee guida; sanzioni penali previste anche a fronte di meri inviti/raccomandazioni; inviti/raccomandazioni il cui rispetto non è possibile controllare rigorosamente, in quanto vaghi (dunque, come si applicheranno le sanzioni?). Orientarsi è difficile. Non potendo affidare solo a sanzioni la deterrenza da comportamenti che è il caso di definire “criminali”, resta la responsabilità individuale. È il momento di imparare a usarla.


(*) Allo scopo di evitare il diffondersi del COVID-19, il Consiglio dei Ministri ha approvato il decreto-legge 23 febbraio 2020, n. 6 con misure urgenti in materia di contenimento e gestione dell’emergenza epidemiologica. Sempre il 23 febbraio, il Presidente del Consiglio ha firmato un Dpcm di attuazione delle disposizioni del d.l. n. 6/2020 per i Comuni delle Regioni Lombardia e Veneto interessati dalle misure di contenimento del contagio. Il 24 febbraio il Ministro dell’Economia e delle Finanze ha varato un decreto in tema di adempimenti a carico dei contribuenti residenti nelle zone interessate dal d.l. n. 6/2020. Il 25 febbraio Conte ha firmato un ulteriore Dpcm con nuove misure per manifestazioni sportive, attività scolastiche ecc.. Il 28 febbraio, il Consiglio dei Ministri ha approvato un nuovo decreto-legge, con misure di sostegno per famiglie, lavoratori e imprese. Il 1° marzo, sempre in attuazione del d.l. 6/2020, il Presidente del Consiglio ha adottato un altro Dpcm, di recepimento e proroga di alcune delle misure già sancite, e il 4 marzo ha firmato un nuovo Dpcm con misure di contrasto e contenimento sull’intero territorio nazionale del diffondersi del Coronavirus. L’8 marzo, con un nuovo Dpcm, ancora in attuazione del d.l. n. 6/2020, Conte ha varato ulteriori misure per il contenimento e la gestione dell’emergenza epidemiologica. L’8 marzo è stata pure emessa una comunicazione del Ministero dell’Interno ai prefetti e un’ordinanza della Protezione civile, in attuazione dei provvedimenti del governo. Il 9 marzo, infine, con un nuovo Dpcm, le limitazioni al movimento, già previste dal Dpcm dell’8 marzo, sono state estese all’intero territorio nazionale, oltre a vietare assembramenti ecc.. Data la situazione in corso, ci si aspettano ulteriori provvedimenti.

Per approssimazioni successive (è il caso di dirlo) stiamo arrivando a quella stretta che serviva da subito, come dimostra l’apparente evoluzione della fattispecie penale per i trasgressori. I tradeoff multipli di questa situazione sono evidenti: trovare equilibrio tra democrazia e salute pubblica, e tra salute pubblica ed economia. Poco alla volta ci passeranno tutti i paesi, non solo europei, mettendo alla prova le proprie caratteristiche e caratteri di comunità. Resta, come scritto da Vitalba, un modo di “fare” leggi e norme che è molto italiano, e peggiora col trascorrere del tempo. Forse l’ambiguità semantica serve per consentirsi libertà di interpretazione, nel paese dove il contenzioso nasce spesso dalla lettera della norma, ma resta la spiacevole impressione di un progressivo degrado nella produzione di norme, che va di pari passo col degrado della vita civile del paese. Nella repubblica fondata sulle autocertificazioni, è il momento di capire se esiste una coscienza collettiva, oppure se è giunto il momento del giro di vite, letterale. (MS)

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