Tra emergenza sanitaria ed emergenza del diritto – 3

di Vitalba Azzollini

Tra emergenza sanitaria ed emergenza del diritto siamo ancora in stato di emergenza. Lo scorso 25 marzo, infatti, è stato emanato un nuovo decreto-legge (n. 19/2020), recante “Misure urgenti per fronteggiare l’emergenza epidemiologica da COVID-19”. A proposito di emergenza, e prima di esporre i principali profili del provvedimento, serve una precisazione, indotta da alcuni messaggi in stile “complotto” che girano sui social: lo stato di allarme causato dal virus sarebbe stato reso noto, a fine gennaio, a pochi eletti e nascosto ai cittadini.

Nulla di più falso, ed è utile fare “servizio pubblico” per spiegarlo. Lo “stato di emergenza in conseguenza del rischio sanitario connesso all’insorgenza di patologie derivanti da agenti virali trasmissibili” – a seguito della  dichiarazione di emergenza  internazionale di salute pubblica per  il coronavirus dell’Organizzazione mondiale della sanità (30 gennaio 2020) – è stato dichiarato con delibera del Consiglio dei Ministri del 31 gennaio 2020, che trova “base giuridica” nel d.lgs n.1/2018 (Codice della protezione civile, art. 24, “stato di emergenza di rilievo nazionale”).

La delibera è stata puntualmente pubblicata in Gazzetta Ufficiale, quindi era conoscibile a chiunque. Parimenti, sono state pubblicate in Gazzetta tutte le ordinanze della Protezione Civile adottate dal 3 febbraio in avanti. Dunque, nessun complotto.

Ciò premesso, per esporre il contenuto del decreto-legge del 25 marzo, serve partire da alcune distorsioni derivanti dal decreto-legge precedente (n. 6/2020, convertito con modificazioni, dalla l. n. 13/2020). Esso aveva conferito al Presidente del Consiglio il potere di “legiferare”, ai fini del contenimento del contagio da Covid-19, con propri decreti (D.p.c.m.): com’è noto, si tratta di atti amministrativi e, pertanto, non sono sottoposti al vaglio del capo dello Stato né del Parlamento. Tuttavia, per alcune libertà fondamentali – ad esempio, libertà di circolazione (art. 16 Cost.) e libertà d’iniziativa economica (art. 41 Cost.) – vige la riserva di legge: cioè possono essere limitate, in vista del superiore interesse alla tutela della salute pubblica, a condizione che «le limitazioni stesse siano previste dalla legge o almeno da un atto avente forza di legge».

Vi erano pertanto dubbi sul fatto che, se pure “coperti” dal d.l. 6/2020, i D.p.c.m. potessero essere bastevoli. A ciò si aggiunga che i poteri conferiti al Presidente del Consiglio da tale decreto riguardavano la sola “zona rossa” (Codogno): «esteso il concetto di “zona rossa” all’intero Paese, il buon senso e la logica giuridica avrebbero richiesto l’adozione di un nuovo decreto-legge, in grado di fornire la base giuridica per imporre limitazioni alle libertà costituzionali di tutti i cittadini italiani». E il nuovo decreto-legge è arrivato il 25 marzo, come detto, anche per “sanare” le storture sopra esposte.

Con tale ultimo provvedimento del Governo si è pienamente rientrati in quello Stato di diritto che, come detto, sembrava offuscato: le misure finora adottate sono state “validate” da un atto normativo, qual è il decreto-legge, e saranno scrutinate trasparentemente dal potere legislativo, il Parlamento, in sede di conversione. Inoltre, ai sensi del nuovo decreto, i prossimi D.p.c.m. andranno comunicati alle Camere entro il giorno successivo alla loro pubblicazione e il Presidente del Consiglio (o Ministro delegato) ne riferirà ogni quindici giorni alle Camere. Il Parlamento torna ad essere presente, in qualche modo.

Il nuovo decreto-legge, analogamente a quello di fine febbraio, demanda a D.p.c.m. l’introduzione di misure in una serie di ambiti espressamente indicati – così incidendo sulla libertà di circolazione; di riunione; di culto; di attività politica, sindacale, culturale; di educazione; di impresa – ma non attribuisce più al Presidente del Consiglio l’ampio potere di adottare «ulteriori misure» in modo indeterminato, poiché non prevede più la relativa “clausola in bianco”, come il decreto precedente. Inoltre, le misure restrittive introdotte con D.p.c.m. saranno anche limitate nel tempo (non più di trenta giorni, reiterabili fino al 31 luglio, termine dell’emergenza dichiarata il 31 gennaio).

Anche per altro verso il decreto mette ordine nel profluvio di atti (D.p.c.m., ordinanze regionali e ministeriali ecc.) prodotti nei giorni scorsi. Infatti, esso accentra nel capo dell’Esecutivo l’adozione di regole per il contrasto al contagio da coronavirus (via D.p.c.m.), «lasciando limitati spazi ad ordinanze del Ministro della sanità in casi di urgenze e sostanzialmente attribuendo alle regioni poteri limitati alla sola proposta di decreti del Presidente del Consiglio dei ministri. Minori ancora i poteri di ordinanza dei sindaci».

Il decreto-legge n. 19 consente alle regioni di intervenire solo “nelle more” di un D.p.c.m., cioè in attesa della sua adozione, «con efficacia limitata fino a tale momento» e soltanto per «specifiche situazioni sopravvenute di aggravamento del rischio sanitario verificatesi nel loro territorio o in una parte di esso»: in questi casi, le ordinanze regionali «possono introdurre misure ulteriormente restrittive», tra quelle elencate dal decreto, ma senza incidere sulle «attività produttive»  e su «quelle di rilevanza strategica per l’economia nazionale».

Ciò al fine di evitare nei destinatari l’incertezza, circa le attività consentite, causata da provvedimenti sovrapposti – temporalmente e sostanzialmente – come nei giorni scorsi. Il coordinamento tra Stato e regioni, dunque, è migliorato col nuovo decreto: tuttavia, «un sistema per cui le regioni sono limitate a introdurre disposizioni più stringenti solo in emergenza e finché non interviene lo Stato non esimerà da una confusione e soprattutto dal rischio di una rincorsa al rialzo, come è avvenuto finora».

Il d.l. 19/2020 prevede che il Comitato tecnico scientifico, istituito dall’ordinanza della Protezione Civile del 3 febbraio scorso, vada «sentito,  di norma» per le valutazioni di «adeguatezza e proporzionalità» dei decreti del Presidente del Consiglio. Sarebbe forse stato meglio rendere strettamente obbligatorio il preventivo giudizio del Comitato. Infatti, ciò che è mancato finora, nel susseguirsi di provvedimenti del Presidente del Consiglio limitativi di diritti e libertà, è stata una spiegazione della logica da cui erano dettati; della necessità di varare nuove misure prima che quelle precedenti avessero dispiegato i loro effetti. Perciò sarebbe opportuno che pro futuro ogni nuovo D.p.c.m. trovasse sempre fondamento in una valutazione da parte del Comitato, resa pubblica e idonea a dimostrarne trasparentemente ex ante l’efficacia, nonché la proporzionalità tra costi da sopportare e benefici attesi, in relazione a informazioni e dati forniti con pari trasparenza.

Infine, sono cambiate le sanzioni, forse per sanare il grave strappo procurato al diritto punendo penalmente condotte non tassative. Si supera l’art. 650 c.p. previsto dal decreto di febbraio; per le violazioni delle misure di contenimento (spostamenti solo se necessari) sono previste sanzioni amministrative pecuniarie (da 400 a 3.000 euro) e accessorie; la violazione del divieto assoluto di spostamento per le persone in quarantena è reato ai sensi dell’art. 260 del T.U. delle leggi sanitarie (regio decreto n. 1265/1934, violazione dell’«ordine legalmente dato per impedire l’invasione o la diffusione di una malattia infettiva»), in conformità alla «qualificazione giuridica della violazione di precedenti provvedimenti già adottata da alcune Procure della Repubblica»; resta ferma la configurabilità di reati (con sanzioni) più gravi; le sanzioni amministrative sostituiscono quelle penali anche per le violazioni precedenti alla data di entrata in vigore del decreto, ma «sono applicate nella misura minima ridotta alla metà» (200 euro).

Come funzionerà questo nuovo sistema? Lo si riscontrerà in concreto. Per ora, si auspica che – pur persistendo l’emergenza – un po’ di ordine normativo porti giovamento almeno sul piano del diritto.


Questo, come i precedenti sul tema, non è un post facile. È un post che, minuziosamente e puntigliosamente, ricostruisce il percorso della decretazione sull’emergenza sanitaria, con l’obiettivo di valutare se e quali “strappi” alle garanzie democratiche si siano prodotti. So che ad alcuni tra voi questo sembrerà esercizio futile e pedante. Ma servono anche questi esercizi, che futili e pedanti non sono, per scrivere il diario di questi tempi angoscianti e capire quello che diverremo quando questa allucinazione sarà terminata, ci sarà da ricostruire il tessuto -sociale prima che economico- del paese, e qualcuno potrebbe cercare scorciatoie. (MS)

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