Non chiamatela burocrazia ma ipernormazione

Labyrinth

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare,

sul Corriere della sera del 10 aprile, il professor Sabino Cassese nell’articolo “I nemici nascosti” spiega con una precisione sin qui mai vista sulla stampa generalista, in genere abituata ad abbaiare contro la “burocrazia” più per ottenere lettori e consensi che per analizzare i fatti, quali siano le cause delle oggettive difficoltà operative dell’amministrazione in Italia.

Ed evidenzia la principale: “gli uffici pubblici si muovono su una trama che è disegnata dai legislatori (Parlamento e Governo)” e, per le loro non poche potestà, anche regioni, aggiungiamo.

La cattiva qualità delle norme, così come l’ipernormazione sono il male principale che affligge, poi, l’intera gestione.

Il Cassese fa l’esempio del codice dei contratti, reso in Italia un dedalo di norme e normette che, anche grazie al diluvio delle Linee Guida affidate alla competenza dell’Anac, lo rende un corpus mostruosamente più esteso delle direttive europee delle quali avrebbe dovuto essere attuazione.

Il Professore cita il vizio del goldplating: l’aggiunta, cioè, di norme di diritto interno alla struttura europea. Proprio nel corso di questa emergenza drammatica, è emersa l’assurdità di questo goldplating. In questa fase è assolutamente necessario per molti enti, in particolare del servizio sanitario, acquisire letteralmente al volo beni e servizi (non solo mascherine: si pensi a quanto occorre per allestire e far funzionare sale di terapia intensiva). L’Italia è quel Paese che per far comprare una matita di fatto fa seguire le stesse regole dell’appalto di una piattaforma petrolifera nell’oceano, ma che, poi, introduce deroghe tali da far realizzare opere pubbliche enormi con l’affidamento diretto.

Ora, proprio in questa fase nella quale l’emergenza esiste e non è certo stata causata da inerzia delle amministrazioni e, quindi, sarebbe possibile utilizzare la “procedura negoziata senza preventiva pubblicazione del bando” (cioè, l’ex trattativa privata) con affidamento veloce ad un operatore economico, l’Italia non può. In Europa, invece, si può.

Perché? Semplice. A regolare questa procedura è l’articolo 32, comma 2, lettera c), della Direttiva 2014/24/UE, i cui contenuti sono quasi identici a quelli dell’articolo 63, comma 2, lettera c), del codice dei contratti italiano. Accade, però, che nel codice dei contratti, per effetto del goldplating, sia stato aggiunto, in quell’articolo 63, un comma 6, inesistente nella norma europea. E quel comma 6 impone di affidare gli appalti mediante procedura negoziata senza preventiva pubblicazione del bando selezionando l’affidatario “tra almeno cinque operatori economici”. L’affidamento diretto, quindi, non è possibile.

Eppure, la tanto sofferta Unione Europea, proprio in questi giorni ha adottato la comunicazione interpretativa della Commissione Ue 2020/C 108, finalizzata a chiarire che nell’emergenza è perfettamente possibile individuare i fornitori delle amministrazioni pubbliche mediante il meccanismo dell’affidamento diretto. Possibile, però, nel resto d’Europa. Non in Italia: qui, infatti, il Legislatore ha creato dal nulla l’orpello procedurale e burocratico che rende quella comunicazione Ue, volta alla semplificazione, inutilizzabile.

È solo uno tra i molti esempi che potrebbero essere ricordati, quello più attuale, ma al contempo anche uno tra i più terribili: la trama normativa mal disegnata non consente nemmeno in tempi di emergenza di far funzionare bene e speditamente la macchina.

Il Cassese non manca di aggiungere altri tre vizi tremendi, scambiati per “burocrazia”, ma integralmente provenienti dalla fonte legislativa e dall’iniziativa politica. Proprio gli organi di governo da anni urlano contro la burocrazia che essi creano, per scaricare il barile delle responsabilità della normazione di scarsa qualità, contribuendo a dipingerla secondo la narrazione del fannullonismo e della corruzione diffusa.

Dunque, le leggi sono caratterizzate da un atteggiamento diffidente e da sospetto: il “burocrate” è visto come “panzone”, “fannullone”, “furbetto” e “corrotto” di per sé. Le leggi creano di conseguenza sovrastrutture finalizzate a prevenire e reprimere, senza per altro nemmeno riuscire. È del Cassese il tratteggio spietato della funzione dell’Anac, costituita dal corpo politico “per salvarsi l’anima e scaricare su un parafulmine le accuse normalmente rivolte ad esso”.

C’è, poi il problema enorme dello spoils system, come questi pixel da tempo sottolineano. Un corpo politico che produce diluvi di norme di scarsa qualità, tende a circondarsi di dirigenti e vertici scelti non in base a competenze e capacità, ma solo per appartenenza politica. Quei dirigenti scelti direttamente, senza concorsi, che poi nei gabinetti consigliano e concorrono alla formulazione proprio delle legge incomprensibili, inefficienti ed ingarbugliate da cui si genera il blocco operativo dell’amministrazione. O quei dirigenti e funzionari che non sono in minimo modo in grado di arginare, in questi giorni, l’esplosione di ordinanze regionali e comunali, in contraddizione, concorrenza, aggiunta, specificazione, deroga e contrasto con le norme nazionali e tra di esse.

La cooptazione della dirigenza dovuta all’appartenenza, più che alla competenza, produce l’elevatissimo rischio di un vertice della macchina amministrativa che della burocrazia si fa, poi, scudo, sapendo che non esisterà mai una valutazione negativa del proprio operato, se l’incarico non dipende dalla competenza, ma dal “comune sentire” politico.

Infine, il Cassese richiama il problema della “cultura amministrativa”, troppo influenzata da una presunzione che un linguaggio “alto” e paludato, sia necessario per costruire norme e regole, che poi finiscono nel bizantino1. Alla cultura “alta”, si contrappone la gestione quotidiana, che, spesso, nell’impossibilità di vere semplificazioni e nell’indisponibilità dei mezzi tecnici stessi finalizzati a gestire telematicamente le procedure (ciò che ha costretto il Governo a dire ai dipendenti pubblici di stare a casa in “lavoro agile”, chiedendo però a loro di mettere a disposizione, per pietà, i propri strumenti telematici), non può che vivacchiare.

Su un punto solo l’analisi del Cassese non appare convincente, là dove afferma che vi sarebbero troppi controlli.

Appare, invece, che il problema sia esattamente il contrario. I controlli preventivi, in particolare per regioni ed enti locali, sono stati totalmente eliminati tra il 1990 e il 1997. È proprio questa scelta sciagurata che sta permettendo appunto a presidenti delle regioni e sindaci di produrre le ordinanze più bislacche ed illegittime, senza che vi sia un argine.

In un ordinamento nel quale lo spoils system rende i dirigenti, i segretari comunali, i funzionari deboli e ricattabili con l’arma della riconferma, un controllo esterno amministrativo è fondamentale per aiutare l’apparato ad attuare le direttive della politica in modo efficiente e rispettoso della legittimità e non a sentirsi costretto a voltarsi dall’altra parte, se non addirittura a favorire decisioni inefficienti e caotiche, prima ancora che illegittime.

Si vedrà, Titolare, se il coronavirus abbia avuto la forza di estirpare il ben più radicato virus della cattiva normativa, che genera il mostro delle procedure burocratiche inestricabili.


Questo post realmente sociologico di Luigi tocca l’essenza del fallimento di questo paese e della sua patologica tendenza a produrre circoli viziosi che ne abbattono la performance sociale ed economica. La diffidenza tra gruppi di attori (politica, cittadini, corpi intermedi, burocrazia pubblica) e la concezione dell’esistenza come gioco a somma nulla, dove un “vincitore” produce altrettanti “sconfitti”, è alla base della fallacia dell’ipernormazione come tentativo formalistico di regolare ogni aspetto dell’interazione collettiva ma anche di creare scappatoie per violare gli accordi. E così via, in un gorgo infernale di rimandi di responsabilità, recriminazioni, vittimismo e scaricabarile. Un giorno, in un futuro si spera non troppo remoto, servirà capire i meccanismi culturali alla base di questa diffidenza patologica e di questa concezione del mondo formalistica e rivendicazionistica. Nel frattempo, qui sotto, potete godervi un distillato di sintassi e semantica della patologica normazione italiana. (MS)


1 Titolare, consenta di riportare in nota, solo come esempio, i commi da 6 a 9 dell’articolo 5 del d.lgs 33/2013, la norma che dovrebbe assicurare la “trasparenza” nella PA, mediante l’accesso civico, in modo che il Lettore di questi pixel possa toccare con mano quanto la cultura amministrativa “alta” sia l’origine di norme inattuabili e complicatissime:

6. Il procedimento di accesso civico deve concludersi con provvedimento espresso e motivato nel termine di trenta giorni dalla presentazione dell’istanza con la comunicazione al richiedente e agli eventuali controinteressati. In caso di accoglimento, l’amministrazione provvede a trasmettere tempestivamente al richiedente i dati o i documenti richiesti, ovvero, nel caso in cui l’istanza riguardi dati, informazioni o documenti oggetto di pubblicazione obbligatoria ai sensi del presente decreto, a pubblicare sul sito i dati, le informazioni o i documenti richiesti e a comunicare al richiedente l’avvenuta pubblicazione dello stesso, indicandogli il relativo collegamento ipertestuale. In caso di accoglimento della richiesta di accesso civico nonostante l’opposizione del controinteressato, salvi i casi di comprovata indifferibilità, l’amministrazione ne dà comunicazione al controinteressato e provvede a trasmettere al richiedente i dati o i documenti richiesti non prima di quindici giorni dalla ricezione della stessa comunicazione da parte del controinteressato. Il rifiuto, il differimento e la limitazione dell’accesso devono essere motivati con riferimento ai casi e ai limiti stabiliti dall’articolo 5-bis. Il responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza può chiedere agli uffici della relativa amministrazione informazioni sull’esito delle istanze.

7. Nei casi di diniego totale o parziale dell’accesso o di mancata risposta entro il termine indicato al comma 6, il richiedente può presentare richiesta di riesame al responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, di cui all’articolo 43, che decide con provvedimento motivato, entro il termine di venti giorni. Se l’accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all’articolo 5-bis, comma 2, lettera a), il suddetto responsabile provvede sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta. A decorrere dalla comunicazione al Garante, il termine per l’adozione del provvedimento da parte del responsabile è sospeso, fino alla ricezione del parere del Garante e comunque per un periodo non superiore ai predetti dieci giorni. Avverso la decisione dell’amministrazione competente o, in caso di richiesta di riesame, avverso quella del responsabile della prevenzione della corruzione e della trasparenza, il richiedente può proporre ricorso al Tribunale amministrativo regionale ai sensi dell’articolo 116 del Codice del processo amministrativo di cui al decreto legislativo 2 luglio 2010, n. 104.

8. Qualora si tratti di atti delle amministrazioni delle regioni o degli enti locali, il richiedente può altresì presentare ricorso al difensore civico competente per ambito territoriale, ove costituito. Qualora tale organo non sia stato istituito, la competenza è attribuita al difensore civico competente per l’ambito territoriale immediatamente superiore. Il ricorso va altresì notificato all’amministrazione interessata. Il difensore civico si pronuncia entro trenta giorni dalla presentazione del ricorso. Se il difensore civico ritiene illegittimo il diniego o il differimento, ne informa il richiedente e lo comunica all’amministrazione competente. Se questa non conferma il diniego o il differimento entro trenta giorni dal ricevimento della comunicazione del difensore civico, l’accesso è consentito. Qualora il richiedente l’accesso si sia rivolto al difensore civico, il termine di cui all’articolo 116 del Codice del processo amministrativo decorre dalla data di ricevimento, da parte del richiedente, dell’esito della sua istanza al difensore civico. Se l’accesso è stato negato o differito a tutela degli interessi di cui all’articolo 5-bis, comma 2, lettera a), il difensore civico provvede sentito il Garante per la protezione dei dati personali, il quale si pronuncia entro il termine di dieci giorni dalla richiesta. A decorrere dalla comunicazione al Garante, il termine per la pronuncia del difensore è sospeso, fino alla ricezione del parere del Garante e comunque per un periodo non superiore ai predetti dieci giorni.

9. Nei casi di accoglimento della richiesta di accesso, il controinteressato può presentare richiesta di riesame ai sensi del comma 7 e presentare ricorso al difensore civico ai sensi del comma 8”.

Foto di Alexas_Fotos da Pixabay

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