Concessioni autostradali, un indecente segreto di Stato

di Vitalba Azzollini

Le concessioni autostradali hanno costituito oggetto di uno dei segreti più blindati dallo Stato fino a quando Graziano Delrio, giorni fa, ne ha annunciato la desecretazione. Sul sito del Ministero delle Infrastrutture e dei Trasporti (Mit), infatti, sono stati pubblicati “i testi degli Atti Convenzionali che regolano le concessioni autostradali sulla rete a pedaggio” e “gli allegati tecnici che definiscono i profili specifici del rapporto concessorio”, per consentire “l’accesso generalizzato alle informazioni di interesse pubblico sugli operatori autostradali, organizzazione e costo del servizio”.

Tuttavia, la trasparenza effettiva si è subito rivelata di portata ben più limitata di quella proclamata dal ministro. Infatti, “nelle decine e decine di pagine offerte alla consultazione (…) ci sono buchi vistosi e grandi come voragini: mancano gli allegati fondamentali, quelli su cui sono incardinati i contenuti economici e finanziari del contratto”. Sono così rimasti secretati dati necessari a fare luce sui “Signori delle autostrade”, quali “la remunerazione del capitale ..la revisione delle tariffe ..il piano economico finanziario ..la descrizione delle opere da realizzare ..il recupero degli introiti per gli investimenti non realizzati o ritardati ..il cronoprogramma degli investimenti ..le inadempienze”.

Dunque, la recente pubblicazione ha soddisfatto in maniera molto parziale – per usare un eufemismo – l’istanza di full disclosure avanzata da più parti, compresa l’Autorità dei Trasporti, la quale necessita dei dati tenuti riservati per poter espletare al meglio i propri compiti istituzionali. Ma perché le informazioni presenti nei documenti non pubblicati sono così rilevanti? È la stessa Autorità dei Trasporti a chiarirlo: si tratta di “dati gestionali sulle concessioni, oggi detenuti – ahimè – in via esclusiva dalla struttura organizzativa del Ministero delle infrastrutture e dei trasporti”, i quali “consentirebbero, fra l’altro, di distinguere correttamente gli investimenti aggiuntivi che si intendono fare da quelli già previsti nelle convenzioni in essere e non realizzati. Questi dati, al momento, non sono nella disponibilità dell’Autorità, nonostante la nostra richiesta”.

E perché è importante la distinzione tra investimenti passati, realizzati e non, e futuri? La risposta è nei comunicati con cui il Mit rende noti “gli adeguamenti delle tariffe di pedaggio autostradale” (decisi di concerto da Mit e Ministro dell’Economia): tali adeguamenti sono basati su “parametri legati all’inflazione (…), alla qualità, al recupero della produttività nonché agli investimenti in beni devolvibili effettuati” (c.d. price cap). In altri termini, come spiega la Banca d’Italia, “accrescimenti specifici” dei pedaggi servono anche a remunerare “investimenti aggiuntivi” cui i cessionari si siano obbligati contrattualmente: quindi, la mancanza di trasparenza su documenti che consentirebbero di verificare investimenti programmati per il passato, compiuti e non, e investimenti futuri (anche per accertare che non siano riedizioni di quelli passati non realizzati…) rende impossibile per i terzi valutare, tra le altre cose, gli aumenti dei pedaggi. Inoltre, spiega ancora la Banca d’Italia, si deve pure distinguere tra “investimenti imposti dal regolatore e da remunerarsi in tariffa in quanto non redditizi, e investimenti decisi dalle concessionarie perché ritenuti convenienti”, dunque tali da “generare un incremento di traffico, e quindi di ricavi, sufficiente a giustificarli”, per evitare “rischi di doppia remunerazione”.

Anche a tal fine servirebbe esaminare i piani di investimento dei concessionari, ma tale esame è limitato dalla “scarsità di informazioni disponibili pubblicamente”: quindi, in assenza di trasparenza sui piani economico-finanziari, “è difficile valutare la congruità dell’evoluzione tariffaria effettiva e la sua coerenza coi principi regolatori e normativi stabiliti”. Quest’opacità è tanto più grave se si considera che gli investimenti sono

proposti dalle concessionarie ma ‘assentiti’ dal ministero che ne garantisce quindi la redditività ex ante con incrementi di tariffa. Nella logica del sistema italiano le concessionarie hanno tutto l’interesse a sottovalutare la redditività attesa dei loro investimenti per farseli remunerare con incrementi di pedaggi, visto che se poi in futuro la redditività risulterà maggiore di quella concordata con l’Ispettorato tutto il beneficio resterà acquisito alla concessionaria stessa. Gli investimenti sono poi proposti dalle concessionarie e pertanto il sistema tende a selezionare quelli che appaiono di volta in volta più utili alle concessionarie stesse piuttosto che al paese”

È più chiaro ora perché servirebbe piena trasparenza? Vale ancora la pena ricordare l’uso invalso in passato da parte dei concessionari di individuare, in prossimità della scadenza del contratto, nuovi lavori urgenti che ne giustificassero la proroga: in questo modo, i relativi investimenti sono stati “pagati due volte: prima con le proroghe della concessione e poi con gli aumenti di tariffa”.

L’assenza di trasparenza ha impedito un sindacato pubblico e, quindi, perpetuato la pratica esposta. Nel 2014, con una norma del decreto c.d. Sblocca Italia, tale pratica venne pure legalizzata, accordando ai concessionari proroghe senza gara pubblica in cambio di investimenti sulle tratte. Il recente codice degli appalti ha abrogato detta norma e vietato le proroghe (ma i contratti vigenti hanno scadenze molto in là nel tempo, pertanto la regola non avrà per ora particolare incidenza), disponendo altresì che le concessioni possano durare più di cinque anni solo se il maggior tempo serve al concessionario per il “recupero degli investimenti (…) insieme ad una remunerazione del capitale investito, tenuto conto degli investimenti necessari per conseguire gli obiettivi contrattuali specifici come risultante dal piano economico-finanziario”. Anche riguardo a quest’ultima disposizione, senza trasparenza su piani di investimento e altro sarà difficile fare valutazioni relativamente alla durata delle concessioni.

Come rilevato circa un tema connesso, già la “grande resistenza ad aprire il mercato autostradale alla libera concorrenza” è causa di scarsa trasparenza. E se la mancanza di full disclosure nell’operazione-verità di Delrio trova giustificazione in qualche forma di segreto (ad es. industriale e commerciale) o di cautela nella divulgazione di particolari informazioni (ad es. in tema di società quotate), il Mit – nel tutelare certe opacità – avrebbe fatto bene a chiarirlo. Un’istanza di accesso ex Foia (recente legge sulla trasparenza della P.A.) – che qualcuno ipotizza di fare – forse non consentirebbe di superare quei limiti di segreto che il Mit ha reputato di non valicare, ma permetterebbe almeno di portarli alla luce, poiché l’eventuale rigetto dell’istanza stessa dovrebbe essere argomentato in maniera puntuale.

Il ministero non potrebbe cioè opporre un diniego basato sull’astratta sussistenza di una delle molteplici fattispecie, previste dalla legge e interpretate dall’Anac, che forniscono una serie di ragioni (nonché di alibi e appigli) per rifiutare la trasparenza: dovrebbe, invece, dimostrare in concreto che ricorrano ipotesi così rilevanti da escludere l’accesso in modo tassativo (eccezioni assolute); o che la trasparenza, se concessa, potrebbe causare un danno reale, non solo potenziale, a situazioni tutelate giuridicamente (eccezioni relative).

In questo secondo caso, il Mit dovrebbe operare una ponderazione degli interessi in gioco, per stabilire se quello alla disclosure sia prevalente ovvero vada sacrificato a fronte di interessi garantiti con maggior vigore (c.d. harm test). La trasparenza su tale processo valutativo, che poi è trasparenza sulle motivazioni dell’eventuale diniego – se resa in modo pieno, cioè avulso dagli alibi e appigli sopra accennati – consentirebbe forse di fugare la sgradevole sensazione insorta in chi ha compreso appieno la beffa dell’opacità scientemente custodita tra le pieghe della trasparenza proclamata da Delrio: cioè che il diritto alla conoscenza di ogni cittadino, in merito a documenti essenziali per vagliare le concessioni autostradali, sia reputato dal ministro di rango inferiore rispetto ad altri diritti, quelli dei concessionari e dello Stato stesso.

Il Foia ha l’esplicita funzione “di favorire forme diffuse di controllo (…) sull’utilizzo delle risorse pubbliche e di promuovere la partecipazione al dibattito pubblico”. Una richiesta di accesso consentirebbe forse di comprendere se ciò è vero o se, come affermato sin da tempi non sospetti, in Italia la trasparenza resta un’operazione di mera facciata. Quella del Mit, comunque, ne rappresenta l’ennesima conferma.