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Draghi, la “questione burocratica” e il formalismo patologico delle norme

Nuovo premier, antichi auspici

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare

il Presidente del consiglio Mario Draghi, come tutti gli altri prima di lui e come inevitabile, ha riservato un buono spazio nel suo discorso per la fiducia alla questione della “burocrazia”, della lotta ala corruzione e della necessità della “semplificazione”. Parole e temi sentiti così tante volte, che lo scetticismo rispetto alla capacità di affrontare col metodo giusto e le soluzioni corrette i problemi non può non affiorare.

Nel suo discorso alla Camera, il Presidente ha osservato:

[…] Molto resta da fare in vista della prevenzione, oggi perseguita attraverso strumenti e meccanismi di carattere ancora troppo formali. Questi meccanismi impegnano pubblici funzionari, cittadini ed imprese in numerosi adempimenti che sottraggono tempo e rendono meno efficace l’azione amministrativa, finendo così per alimentare, più che prevenire, fenomeni di illegalità. Qui, la semplificazione avrebbe una funzione anticorruttiva.

Per poi aggiungere:

La semplificazione dei procedimenti amministrativi serve per snellire e accelerare i processi decisionali pubblici. Proprio le farraginosità degli iter e la moltiplicazione dei passaggi burocratici spesso sono la causa inaccettabile di ritardi amministrativi ma anche il terreno fertile in cui si annidano e prosperano i fenomeni illeciti.

Ottima diagnosi. Ma, per passare alla “cura” dovrebbe risultare chiara la necessità di non insistere sulla strada fin qui seguita, altrimenti la posizione dei problemi resta nulla più se non un esercizio retorico.

Anac e legislatore

Dovrebbe risultare evidente che i temi trattati dal Presidente, soprattutto per il modo con cui sia pur molto brevemente li ha affrontati, stanno due questioni molto importanti: il ruolo dell’Anac e il ruolo del Legislatore (ovviamente, i problemi ed i soggetti da prendere in considerazione sono anche molti altri).

Occorre la consapevolezza, Titolare, che l’Anac, anche ovviamente al di là della propria volontà, è divenuta un po’ un Giano bifronte: una faccia è quella dell’Autorità iper specializzata, autorevole e competente, che ha aiutato il fluire corretto di processi molto complicati, come per esempio la realizzazione del ponte sul Polcevera.

Ma, l’altra faccia è quella di un soggetto eccessivamente attento alla forma, anzi, ai formalismi, che, anche a causa di norme sulla lotta alla corruzione piuttosto discutibili, molte volte non ha avuto alcuna parte nello scoprire situazioni di corruzione piuttosto gravi (Roma capitale o corruzione nei concorsi nella regione Umbria), ma risulta implacabile nel sanzionare gli enti e i funzionari degli enti, per questioni meramente formali.

Un piccolo racconto è necessario per mostrare qualche fatto e non restare sul generico. Qualche tempo addietro, un segretario comunale prese servizio in un comune nel mese di luglio di quell’anno; ma l’Anac lo sanzionò per la mancata approvazione del piano triennale anticorruzione da adottare, però, il gennaio prima, quando il segretario non c’era. Il segretario comunale, quindi, si vide nell’obbligo di fare ricorso contro la sanzione amministrativa irrogata dall’Anac e vinse – diremmo inevitabilmente – in primo grado.

Il feticcio del piano triennale anticorruzione

Come dice, Titolare? L’Anac prese, quindi, atto del formalismo della propria azione? No. L’Anac propose appello. E perse anche in appello.

I fatti raccontati risalgono al 2015, quando nessuno strumento della normativa anticorruzione si accorse di Mafia capitale.

Di sanzioni pecuniarie contro gli enti ed i singoli dipendenti l’Anac ne ha disposte moltissime. Spesso addirittura per valutazioni sulla forma: oggetto frequente degli strali sono i piani triennali anticorruzione, laddove l’Autorità non consideri sufficientemente sviluppato o aggiornato il capitolo dell’analisi “del contesto”.

Ora, un piano anticorruzione, una previsione di misure e strumenti posti a riconoscere e limitare i rischi, sono certamente opportuni. Non parrebbe da mettere in dubbio, tuttavia, che ciò non possa essere sufficiente come deterrente per corrotti e corruttori. Ed appare assai strano che l’Anac sia incaricata dalla legge di sanzionare non i corrotti e i corruttori (anche perché questo spetta alla magistratura e al sistema penale), bensì di perseguire enti e funzionari responsabili anticorruzione per fatti legati a pura forma e talvolta nemmeno commessi, fino ad intestardirsi nella difesa giurisdizionale di provvedimenti sanzionatori infondati. È questo il modello che davvero serve, per prevenire la corruzione?

Appare chiarissima, Titolare, la necessità di un ripensamento profondo. Ma, qui si entra nel secondo enorme problema: una nuova consapevolezza del ruolo del Legislatore.

Chi partecipa al processo di formazione delle leggi, dunque Governo (titolare del potere di iniziativa e anche destinatario di deleghe legislative) ed il Parlamento non può più non riconoscere che la gran parte dei cortocircuiti operativi e gestionali, generalmente qualificati come “burocrazia” siano causati dalle leggi.

Il legislatore agevola l’ottusità burocratica

Lentezze, farraginosità, procedure asfissianti, indicazioni contraddittorie, non sono il frutto, nella gran parte dei casi, dell’applicazione di ottusi burocrati. È il Legislatore il primo responsabile di tutto ciò, salvo, poi scaricare addosso all’apparato, dispregiativamente bollato come “burocrazia”, le responsabilità.

Due esempi. Il codice dei contratti pubblici è afflitto dal gold plating, cioè la superfetazione di norme ulteriori e diverse rispetto a quelle previste dalle direttive europee dalle quali deriva. Praticamente tutte queste aggiunte creano immensi problemi. Qui ne parliamo di una sola, tra le tantissime: la composizione della commissione di gara. Un improvvido articolo, il 77, comma 4, dispone: “La nomina del RUP (responsabile unico del procedimento, nda) a membro delle commissioni di gara è valutata con riferimento alla singola procedura”.

Quindi rimette alla discrezione delle stazioni appaltanti se inserire o meno tale funzionario nella commissione. Risultato? Indovini, Titolare: se il Rup è componente della commissione, piovono ricorsi perché si ritiene non debba farne parte; se il Rup non è componente della commissione, i ricorsi sono proposti per la ragione opposta. Naturalmente, le decisioni dei Tar sulla questione affermano alternativamente che il colore sia bianco e anche nero.

Una PA di caricatori di dati

Secondo esempio, che riguarda anche la necessità di “semplificare”. Torniamo sulla disciplina dell’anticorruzione. Nel 2017 vennero censiti i caricamenti di dati in rete ai quali sono obbligate le PA per rispettare i minuti adempimenti imposti dalla normativa sulla trasparenza: 228. Cosa significa, sul piano operativo, dover garantire tutti questi caricamenti? Immaginiamo di doverli aggiornare almeno 3 volte l’anno (conto assolutamente per difetto). Ne vengono fuori 684. Moltiplichiamo allora i caricamenti per le circa 20.000 amministrazioni pubbliche operanti in Italia: i caricamenti totali sono, così, non meno di 13.680.000.

Stabiliamo, ora, un tempo per raccogliere il materiale informativo, verificarlo, digitarlo e pubblicarlo: anche in questo caso, rimaniamo stretti e diciamo 20 minuti a caricamento. Moltiplichiamo il totale dei caricamenti per i 20 minuti: risultano 273.600.000 minuti, che tradotti in ore sono 4.560.000 ore di lavoro, che rapportate a 1.500 ore lavorative annue effettive (al netto di assenze per malattie e varie) di un dipendente, costituiscono 3.040 unità lavorative (l’1% dei dipendenti pubblici) integralmente dedicate alla sola attività di caricamento dei dati, a testa bassa, ogni ora, ogni minuto di ogni giorno.

Migliaia di dipendenti ogni anno sono impiegati, dunque, solo per caricare i dati connessi alla trasparenza e all’anticorruzione. Caricare dati, non agire contro la corruzione.

Un rito (voodoo) formale contro la corruzione

Tutto questo aiuta davvero la trasparenza? Gli adempimenti formali contrastano la corruzione? E di dati da caricare, con scadenze costanti e continue, ve ne sono molte altre migliaia, relativamente a tutti praticamente i campi operativi.

Ci fermiamo. Gli esempi sono stati riportati al solo scopo di contribuire ad affrontare i problemi passando dalle giuste e necessarie affermazioni di principio alla conoscenza specifica e minuta degli adempimenti. Se, poi, si volesse anche tenere conto del problema delle responsabilità soffocanti, si potrebbe dare un’occhiata qui.

La riforma della PA, la semplificazione, la lotta efficace alla corruzione ed al conflitto di interessi debbono segnare un’inversione a 180 gradi rispetto al passato. Norme in continuità con esso non portano da nessuna parte.


Non per ripetermi o per reiterare il mio pessimismo ma esempi come quelli che Luigi porta periodicamente, cioè di eccesso di formalismo della e nella pubblica amministrazione, elevato spesso a prassi difensiva, sono conseguenza del basso grado di coesione e fiducia tra Stato e cittadinanza. La normazione minuziosa e ossessiva che porta a credere, illusoriamente, di disciplinare ogni aspetto procedurale, per fini astrattamente “garantisti”, e che sfocia in paralisi paranoide, è frutto della profonda diffidenza di gruppi sociali sempre pronti a gridare all’alterazione delle regole a loro danno. Allentare i formalismi per concentrarsi sul risultato anziché sulla procedura come fine in sé porterebbe a una esplosione di accuse di manipolazione delle regole del gioco. Temo non basterà un Draghi a cambiare questo tratto culturale, profondamente radicato nel Paese. (MS)

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