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“Paura della firma” o voglia di impunità politica?

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare,

si parla molto di “rimedi” contro la presunta “paura della firma”, ma a voler guardare davvero in fondo, ci si accorge che il testo nascosto è “voglia di impunità”, in particolare, ovviamente, per i vertici. La lettura dei quotidiani del 4 marzo 2021 è molto istruttiva: aiuta ad unire i puntini e rendersi conto del disegno che appare.

Andiamo dall’inizio. Il Sole 24 Ore pubblica un articolo molto preoccupato, titolato “La Cassazione mette un freno al nuovo abuso d’ufficio”, a firma di Giovanni Negri.

Come è cambiato il reato di abuso d’ufficio

Come è noto, il recente “decreto semplificazioni” è intervenuto sul reato di abuso d’ufficio, considerato uno degli elementi che indurrebbero la “paura della firma” nei funzionari. Strano: lo stesso Sole 24 Ore, il 15 giugno 2020 pubblicò un articolo sul tema, dal titolo “Burocrazia difensiva, molte cause e poche condanne ma l’abuso d’ufficio frena la Pa”, nel quale si dava conto dell’esistenza di “molte denunce e indagini a fronte di pochissime condanne: secondo l’Istat, nel 2017 sono stati oltre 6.500 i procedimenti aperti dalle procure per abuso d’ufficio e 57 le persone condannate con sentenza irrevocabile.

Tendenza confermata dai dati del ministero della Giustizia: dei 7.133 procedimenti definiti nel 2018 dagli uffici Gip e Gup, 6.142 sono stati archiviati, di cui 373 per prescrizione”.

Le denunce, 6.500, rispetto a 3.200.000 dipendenti pubblici e a centinaia di migliaia di amministratori politici oggettivamente non appaiono per nulla “molte”; meno ancora sono le condanne. Numeri tali da non spiegare la foga del dibattito sulla “paura della firma”.

Torniamo all’articolo del 4 marzo. Oggetto ne è la sentenza della Corte di Cassazione, 1.3.2021, n.8057, che conferma la condanna di un comandante della polizia municipale, per aver affidato senza gara il servizio di misurazione elettronica della velocità media dei veicoli, per altro senza stimare costi dell’appalto, rivelatisi esorbitanti.

La sentenza fa scalpore, perché va in controtendenza rispetto alla riforma dell’abuso d’ufficio decisa la scorsa estate, tesa a restringere l’ipotesi di reato alla sola violazione di norme che vincolino l’oggetto della decisione dell’amministratore pubblico, sul presupposto che, invece, provvedimenti caratterizzati da discrezionalità non siano punibili.

Cosa è discrezionalità nel pubblico

Il problema, Titolare, è che a molti, troppi, non è chiaro in cosa consista la “discrezionalità”. Chiunque sia abituato all’agire secondo le regole del diritto comune (civile e commerciale), essa rappresenta null’altro che l’esplicazione di una libertà d’azione sostanzialmente libera dai fini e, per altro, da non dover nemmeno esplicitare.

La Pubblica Amministrazione, però, a differenza dei soggetti privati, non dispone di simile ampio spazio: in applicazione dei principi fondamentali di legalità, imparzialità, efficienza, corretta gestione delle risorse, è obbligata ad adottare provvedimenti legittimi, capaci di rispettare appunto detti principi.

La discrezionalità, quindi, non è scegliere quel che meglio pare bensì scegliere, tra due o più provvedimenti comunque legittimi, quello che traduce meglio i principi citati prima a garanzia dell’interesse generale, col minore sacrificio possibile per controparti private. E la motivazione nei provvedimenti amministrativi è obbligatoria, perché la PA deve spiegare le ragioni alla base delle proprie scelte discrezionali.

Nel caso esaminato dalla Cassazione, gli ermellini hanno rilevato che il reato di abuso d’ufficio si è verificato, perché solo apparentemente il funzionario pubblico ha esercitato una discrezionalità, per altro limitata solo alle modalità di selezione del contraente. Una volta scelto il percorso, tuttavia, doveva attenersi alle regole normative ivi previste, che escludevano l’affidamento diretto e senza nemmeno corretta preventivazione della spesa. Quindi, la discrezionalità iniziale si è tradotta comunque in un comportamento vincolato, la cui violazione determina l’abuso d’ufficio, anche dopo la sua riforma.

Fermiamoci un attimo. Converrà, Titolare, che al di là della responsabilità penale, un presidio normativo contro azioni della P.A. contrarie non tanto alla legge sul piano formale, quanto all’interesse pubblico (perché diseconomiche, o discriminatorie) è più che necessario, per evitare appunto “abusi” dell’esercizio dei poteri pubblici.

Il sindaco e il parafulmine

Un secondo articolo, pubblicato dal Corriere della sera, sempre del 4 marzo 2021, dal titolo “Il sindaco ostacola la Coop? La nuova legge di fatto ha abolito l’abuso d’ufficio” a firma di Luigi Ferrarella, racconta che, al contrario, la riforma dell’abuso d’ufficio ha “funzionato”, ma svela indirettamente i disastri connessi.

L’articolo dà conto della richiesta di archiviazione del sindaco di Busto Arsizio per il reato di abuso d’ufficio, causata appunto dalla recente riforma.

I fatti, in breve, sono questi: il sindaco ha fatto di tutto per rendere difficile la vita alla Coop, in particolare impedendo o allungando i tempi per l’approvazione di opere connesse alla viabilità.

Secondo l’inchiesta:

  1. vi sono testimonianze che comprovano l’intento del sindaco di rallentare le opere;
  2. a questo scopo, tra le altre azioni per ostacolare i lavori, il sindaco avrebbe ordinato ad un geometra del comune un sopralluogo per accertare un abuso edilizio a carico della Coop, nella realtà però inesistente;
  3. il dirigente dell’ufficio tecnico del comune, per non aver adottato atti conseguenti all’abuso inesistente, racconta di aver subito tre contestazioni disciplinari, una decurtazione economica e la rimozione dall’incarico.

In conclusione, comunque, il PM ha archiviato il tutto, proprio per effetto del “nuovo” abuso d’ufficio. Ma, attenzione, Titolare: a beneficiare dell’archiviazione è stato solo il sindaco – archiviato per aver commesso il fatto, anzi i fatti – ma a pagare è il geometra, sotto accusa per falso in atto pubblico.

I capri espiatori

Il disegno, ora, comincia a divenire più chiaro. L’esempio di Busto Arsizio è esattamente quel che in realtà si cerca: non solo uno scudo contro la punibilità, ma, soprattutto lo sviamento dell’attenzione di eventuali indagini verso gli esecutori di ordini. Passare, cioè, dal vertice alla truppa.

È esattamente quel che muove l’Anci, Associazione Nazionale Comuni Italiani, che, sdegnata dalla condanna della sindaca Appendino per quanto accaduto a Torino in occasione della sciagurata notte di Champion’s League, a chiedere ulteriori riforme, in particolare alla responsabilità dei dirigenti e dei funzionari, competenti alla gestione tecnica.

Ma, già nel 2019 i sindaci avevano promosso il disegno di legge, denominato “liberiamo i sindaci”, con l’intento di modificare la norma che disciplina le competenze e responsabilità dei vertici amministrativi dei comuni, aggiungendo la previsione che i dirigenti “Sono altresì titolari in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale, ancorché derivante da atti di indirizzo dell’organo di vertice politico”.

Fantastico, no? L’organo politico dà indirizzi, ma, come svela il caso di Busto Arsizio, “ordina” (per altro in violazione dell’assetto delle competenze, che vieta agli organi politici di ingerirsi nella gestione), non viene chiamato a risponderne: risponde qualcun altro.

Un’idea originale? Non diremmo. Era già stata prodotta nello schema di decreto legislativo della riforma della dirigenza pubblica, da parte dell’allora Ministro Madia, secondo la quale i dirigenti dovevano essere “titolari in via esclusiva della responsabilità amministrativo-contabile per l’attività gestionale, ancorché derivante da atti di indirizzo dell’organo di vertice politico”.

Scudare i vertici politici

Per altro, Titolare, questa idea di “scudare” il vertice politico o, comunque, in capo per scaricare le responsabilità più in basso è stato attuato con i vari commissariamenti, diffusamente utilizzati per non semplificare le norme, ma aggirarne gli ostacoli.

Per esempio, l’articolo 112, comma 8, del d.l. 18/2020 (noto come “cura Italia”) ha utilizzato esattamente questo criterio per limitare la responsabilità del Commissario per l’emergenza: “la responsabilità contabile e amministrativa [per gli atti del Commissario, nda] è comunque limitata ai soli casi in cui sia stato accertato il dolo del funzionario o dell’agente che li ha posti in essere o che vi ha dato esecuzione. Gli atti di cui al presente comma sono immediatamente e definitivamente efficaci, esecutivi ed esecutori, non appena posti in essere”. Cioè, decide il Commissario, ma paga chi attua le decisioni del commissario.

L’intento, molto chiaro, è di andare oltre l’esclusione da responsabilità: si cerca anche materialmente la non imputabilità, per non avere nemmeno il fastidio del processo (penale o contabile), nella consapevolezza che, spesso, la condanna è proprio il processo in sé.

Per concludere l’unione dei puntini, Titolare, nei comuni si fa, poi, Bingo. Come sempre svela la cartina di tornasole di Busto Arsizio, gli abusi richiedono ordini di servizio, e qualche funzionario che si adegui e li esegua, nonostante la loro eventuale illegittimità. E quei dirigenti o funzionari che non si adeguano, pagano subendo procedimenti disciplinari e demansionamenti.

Invece di combattere questi comportamenti, il contratto collettivo nazionale di lavoro dell’area dirigenza del comparto Funzioni Locali del 17.12.2020, sa, Titolare, cosa ha introdotto? La previsione che sia il segretario comunale (il vertice amministrativo dei comuni) ad avocare a sé l’adozione dei provvedimenti, in caso di “inadempimento” del dirigente.

Chi ordina l’abuso è impunito

Una norma assurda, che non solo vìola moltissime altre leggi che vietano ai contratti di incidere sull’ordine delle competenze dei dirigenti, ma che completa il quadro ed il disegno: infatti, permette a qualsiasi sindaco di fare come a Busto Arsizio. Cioè, adottare atti di abuso, ordinando ai funzionari di attuarli, con la comodità, laddove qualcuno si rifiutasse, di considerarlo inadempimento e chiedere, allora, al segretario di provvedere. Il Ccnl completa l’opera, prevedendo che il mancato esercizio dell’avocazione sia causa di revoca del segretario comunale e il gioco è fatto.

Decide il sindaco; esegue, con trasferimento di responsabilità, il dirigente, che se per caso non vuole, viene avocato dal segretario, sotto la minaccia della revoca, assumendosi a sua volta le responsabilità penali e, se passasse il disegno di riforma promosso dall’Anci, pure quelle contabili, come già avviene per il Commissario.

Per chiudere il disegno: in Sardegna si sta pensando di modificare la normativa regionale che regola la funzione del segretario comunale. Con la scusa di rimediare alla carenza di questi funzionari, cagionata dallo scellerato blocco delle assunzioni che dura da anni e li ha ridotti a circa 3.000 per oltre 8.000 comuni, l’idea è di attribuire l’incarico a funzionari, nemmeno selezionati col rigoroso concorso nazionale previsto per i segretari. Così da avere una figura ancor più debole ed influenzabile, da utilizzare per schermare le responsabilità e compiere gli abusi.

Il disegno è completato. Come dice, Titolare? Sembra il ritratto di Dorian Gray?

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