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PNRR e PA: la fiera dell’ovvietà?

di Luigi Oliveri

Egregio Titolare,

quando una norma, o un concetto, o una riforma, viene ripetuta praticamente sempre uguale a se stessa e se ne enfatizzano i contenuti, si ha il chiaro segno che qualcosa non va. Non andava prima: infatti, la norma, se di riforma, interviene per modificare (si spera in meglio) una situazione antecedente; non va, però, nemmeno dopo, se si torna sulla riforma, per “rafforzarla”.

Altri elementi che non tranquillizzano sulla qualità delle riforme: l’enunciazione dell’ovvio o la laconicità delle modalità attuative.

L’enunciazione dell’ovvio

Pur auspicando che il Piano Nazionale di Ripresa e Resilienza approvato dal Parlamento sortisca ottimi risultati e facendo tutti gli appositi scongiuri perché ciò accada, tuttavia non si può fare a meno di osservare che in particolare nei contenuti che riguardano le varie riforme che interessano la pubblica amministrazione siano caratterizzati ampiamente da questi difetti di progettazione.

Facciamo qualche esempio. Allo scopo di rendere più fluido il rapporto con la PA, il Pnrr prevede di “…realizzare una piena ed effettiva attuazione del principio “once-only””.

Perché “piena ed effettiva attuazione”? Per la semplicissima ragione che il principio esiste già e da molto tempo. Si tratta del divieto alla PA di chiedere ai cittadini documenti dei quali gli uffici pubblici siano già in possesso ed è contenuto nell’articolo 18, coma 2, della legge sul procedimento amministrativo (241/1990):

I documenti attestanti atti, fatti, qualità e stati soggettivi, necessari per l’istruttoria del procedimento, sono acquisiti d’ufficio quando sono in possesso dell’amministrazione procedente, ovvero sono detenuti, istituzionalmente, da altre pubbliche amministrazioni. L’amministrazione procedente può richiedere agli interessati i soli elementi necessari per la ricerca dei documenti.

Attueremo, ma come?

Da un lato, dunque, il Pnrr non fa altro se non ripetere un precetto già esistente. Dall’altro, indica di volerne garantire la concreta attuazione, senza però spiegare come.

Altro esempio. Il Pnrr parla della necessità di

[…] promuovere misurazioni delle prestazioni orientate ai risultati ottenuti (outcome-based performance), introducendo specifici incentivi alle performance a essi collegati e mettendo in pratica gli istituti contenuti nel D. Lgs. n. 150/2009 che mirano a valorizzare il contributo offerto dai dipendenti ai processi di innovazione.

Ma, gli incentivi alla performance di cui tratta questo passaggio sono appunto da tempo previsti e normati dal d.lgs 150/2009, che per meglio capirsi è la riforma-Brunetta della pubblica amministrazione di 12 anni fa.

Sarebbe interessante, allora, capire perché la riforma non ha funzionato e quali interventi concreti possono immaginarsi per renderla funzionale. Ma, di questi tasti magici da schiacciare per farla funzionare non si ha traccia.

Sempre sui procedimenti amministrativi, il Pnrr enuncia principi sui quali non si può non concordare:

Liberalizzare, semplificare (anche mediante l’eliminazione di adempimenti non necessari), reingegnerizzare, e uniformare le procedure.

Ritorno al futuro

Peccato che queste indicazioni si leggano nelle leggi almeno dalle riforme degli anni ’90, in particolare le leggi Bassanini e che sulle modalità operative il Pnrr sia caratterizzato dal più totale buio.

Vogliamo parlare della qualità delle leggi, della loro scrittura in un linguaggio semplice, della loro capacità di analizzare i fatti, della necessità di preventivare ex ante i risultati e di valutarli ex post? Vitalba Azzollini da anni segnala che queste necessità sono imprescindibili, e che da sempre l’ordinamento contiene già strumenti operativi per garantirne l’attuazione, puntualmente violati.

Il punto 1.3.3. del Pnrr sostanzialmente riproduce le stesse necessità: ma, il risultato di una vera valutazione di impatto delle norme viene sostanzialmente legata solo all’assunzione di nuove professionalità nel DAGL (Dipartimento Affari Giuridici e Legislativi) presso la Presidenza del consiglio: un’indiretta confessione che fin qui è stato composto in modo insufficiente? Recenti riforme (si pensi a quella delle province, a quella degli appalti, al Jobs Act colpito da una serie impressionante di illegittimità costituzionali) sembrerebbero confermarlo.

L’ovvio dei popoli

Poi, le ovvietà. Sul mercato del lavoro, il Pnrr evidenzia che

Si ridefiniscono gli strumenti di presa in carico dei disoccupati con politiche attive che, a partire dalla profilazione della persona, permettano la costruzione di percorsi personalizzati di riqualificazione delle competenze e di accompagnamento al lavoro.

Per gli addetti ai lavori, si tratta di un disco rotto, parole già sentite e lette moltissime volte e, per altro, costituenti uno dei nuclei forti del Jobs Act. Dunque, sfugge in cosa possa consistere davvero questa riforma.

Più chiare sono le linee di intervento sulle assunzioni nella PA e sugli appalti. Tuttavia, la sensazione nettissima è che il Pnrr più ancora di intervenire per rendere i processi gestionali maggiormente fluidi, insista sull’idea di cercare scorciatoie, saltando a piè pari passaggi procedurali invece opportuni, se non necessari.

Sui concorsi, almeno in relazione al d.l. 44/2021, questi pixel sono già intervenuti. La semplificazione pare passare per la riduzione delle prove concorsuali e, in certi casi di particolari professionalità pare di comprendere che il Pnrr accetti l’idea di fare addirittura a meno del concorso, estendendo la chiamata diretta, sia pur mediata dall’intervento delle Università o degli Ordini professionali.

È corretto sottolineare, comunque, un aspetto invece certamente positivo ed anche in parte innovativo del Pnrr, al paragrafo “Competenze” connesso alla gestione del personale ove ci si sofferma correttamente sulla necessità di introdurre tassonomie nuove dei descrittori delle competenze, capaci di superare le classificazioni oggi troppo astratte e sintetiche, puntando a creare un “insieme di descrittori di competenze (incluse le soft skills) da utilizzare per comporre i diversi profili professionali, integrate nella piattaforma unica per il reclutamento”.

Tra semplificazioni e scorciatoie

Tuttavia, la tendenza a risolvere i problemi di gestione di procedure complesse di fatto cancellando le procedure, proprio laddove, ai fini della concorrenzialità e del merito, la competitività è essenziale è una caratteristica chiara.

Lo conferma il capitolo dedicato agli appalti: nella sostanza, si tratta della conferma e dell’ingigantimento delle deroghe estesissime alle modalità ordinarie di selezione degli operatori economici già introdotte col d.l. 76/2020. Il quale si caratterizza, nei fatti, per la sostanziale cancellazione nel sotto soglia, delle procedure ordinarie (le procedure aperte, ex aste pubbliche, e le ristrette, ex licitazioni), a favore dell’estensione massima di affidamenti senza gara o di gare ridotte all’osso.

Senza che siano toccati istituti e problemi di lana caprina, che spessissimo sono causa degli infiniti contenziosi: il principio di rotazione delle imprese da invitare nelle (non)gare nel sotto soglia, le competenze effettive del Rup (responsabile unico del procedimento), il complesso (e dissennato) sistema di composizione delle commissioni di gara, ove non si è ancora capito se e in che misura possa esserne parte il Rup steso e i dirigenti, le cause tassative di esclusione, i tempi di sottoscrizione dei contratti.

Non sembra, oggettivamente, felicissima l’idea, a proposito di appalti, di individuare “un termine massimo per l’aggiudicazione dei contratti, con riduzione dei tempi tra pubblicazione del bando e aggiudicazione”. Cosa accadrebbe, allora, se si sforasse di un giorno? Il divieto di aggiudicare la gara? Buttando via il lavoro precedente di mesi per progettare ed organizzare l’appalto? E come si tutelerebbe la posizione dell’impresa che risultasse vincitrice?

Il passato non passa?

I tempi si riducono riducendo gli oneri operativi, eliminando le incertezze gestionali, definendo meglio il perimetro delle tutele che si possono chiedere ai Tar, non introducendo tempi forzati, che finiscono per astrarsi dalle condizioni concrete.

Tracce, insomma, di riforme davvero orientate verso strade fortemente differenti rispetto al passato purtroppo non pare di scorgerne.

Non tocca certamente a questi pixel indicarle, per mancanza di autorevolezza e competenza, anche se sulle riforme ci si è permessi di pensare a modalità fortemente di rottura col passato.

Occorre, tuttavia, sperare che il Pnrr dia queste sensazioni di sommarietà e ripetizione stanca di formule ritrite solo perché manchi, come è naturale, del dettaglio operativo.

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